一、简介
按照可持续发展目标 (SDG) 6.2 的规定，到 2030 年实现人人享有安全卫生设施是一项艰巨的挑战，特别是在人口稠密的城市低收入社区 (LIC)。为了实现可持续发展目标 6.2，目前的平均进度必须增加四倍。( 1 )在卫生领域，人们一致认为这一飞跃需要彻底改变，因为仅靠大型污水网络和集中处理厂的传统方法无法实现这一目标。( 2 )传统的卫生设施需要大量的水，投资和运营成本高，并且需要长期的规划。因此，对于许多迄今为止尚未提供服务且往往是非正式的城市住区来说，它被认为是不合适的解决方案。( 3 , 4 )

作为回应，全市包容性环境卫生 (CWIS) 概念被宣传为实现可持续发展目标 6.2 的关键，即所有城市居民都能平等获得充足且负担得起的改善环境卫生服务。( 5 ) CWIS 方法的核心要素并不新鲜，特别是无下水道卫生系统和服务提供框架。( 6 , 7 )然而，它们与城市范围内的下水道卫生设施的结合使 CWIS 成为卫生部门可能的变革方法。( 8 ) CWIS 有能力迅速凝聚其原则和行动呼吁背后的广泛支持：来自多边开发银行( 9 ,10）和领先的研究机构（11）到全球慈善事业、（12）国际非政府组织（INGO）、跨国公司和四大顾问。( 13 )正如《关于 CWIS 的马尼拉原则》中所阐述的，这些原则包括公平、环境和公共卫生、技术组合、综合规划、监控和问责制以及商业模式组合。( 14 )

将不同参与者及其 CWIS 提案联合起来的是基本共识，即需要彻底变革三个领域，以实现 CWIS 的范式转变：技术、组织和财务。
CWIS 提倡采用灵活的技术方法，重点关注下水道和非下水道卫生解决方案的整合，具体取决于在任何特定情况下最适合实现安全卫生的方案。( 15 )集成技术的核心是卫生服务链概念，它将传统卫生设施分解为实现安全管理卫生设施必须提供的五种服务：遏制、清空、运输、处理和处置或再利用。( 16 )

为了实现卫生服务链的优化组织，CWIS 寻求从传统卫生设施的自上而下和供应驱动的方法转变为更加需求驱动和自下而上的方法，重点是企业家在农村地区向家庭提供服务。环卫经济。( 17 )需要通过卫生营销、宣传活动和行为改变干预措施来产生家庭需求，从而刺激卫生设施市场( 18 )并通过目标驱动的初创企业开发可行的商业模式，使卫生设施服务与家庭的意愿相匹配。支付。( 19 )
可定制和低成本技术的引入以及通过 CWIS 下的经济组织卫生设施使家庭成为卫生设施融资的中心舞台。预计它们将通过收费来支付卫生设施的全部费用，而补贴被视为无效且昂贵的手段，只适合最贫穷的人。( 20 )此外，企业家应该对收集的粪便进行处理以进行再利用，以产生额外的收入。( 21 )最后，卫生经济的投资预计将来自私营部门，启动资金由慈善事业或公共基金提供，以提高杠杆率和降低风险。( 22 )

向 CWIS 过渡的一个主要障碍是缺乏适当的法律框架来适应 CWIS 所带来的技术、组织和融资方面的根本变化。( 23 )下水道和非下水道卫生设施的空间分布是一项涉及市政当局、公民、公用事业和私营部门的城市级政策决策。它具有深远的影响，因为它决定了所有参与者的投资需求、家庭的福利和舒适水平，以及公用事业和环卫企业家之间商业风险和机会的分配。
CWIS 的六项马尼拉原则反映了卫生部门的共识，即公平、环境和公共卫生是任何努力的目标。他们还认可多种技术、整体性和包容性的规划流程以及多种商业模式，并伴有持续监测，作为实现公平、环境和公共卫生的工具。( 24 )这样做，他们将问责问题限制在正式的监管框架内，并忽略了分配争论的可能性，转而支持“利益相关者”之间协同合作的技术官僚和非政治概念。这与联合制作的方法形成鲜明对比（25）解决具体情况下的扶贫问题和优先事项。( 26 )

学术研究探讨了发展中城市中卫生设施的分配争论，强调了殖民遗产的重要性以及中产阶级和城市贫民的利益竞争，( 27 )，同时揭示了关于私营部门参与的辩论中的既得利益。( 28 )学者们进一步指出了非政治发展方法的陷阱，( 29 )还有一些人描述了社区驱动的举措维持成功的能力。( 30 )
然而，学术研究尚未充分解决将 CWIS 概念转化为城市规模的卫生服务提供所伴随的组织和财务安排的谈判。基于当地环境对环境卫生成果至关重要的认识( 31 )，我们认为不同的参与者可以被假设为拥有不同的既得利益，并且对于如何在 CWIS 下组织和资助服务合作生产有不同的想法。需要严格审查相互竞争的利益塑造政策路径的方式，以更好地了解 CWIS 如何成功地促进更大的城市平等以及是什么导致它失败。

达卡提供了一个适当的环境，可以研究将污水处理设施和非污水处理设施相结合的影响，以尝试实施 CWIS。达卡是世界上人口最稠密的城市之一，其人口从 1990 年的 700 万增加到 2020 年的 2,100 万，增加了两倍。( 32 )达卡约 20% 的人口连接有下水道卫生设施，但主要污水管网和唯一的污水处理厂 (STP) 几乎无法正常运转（不同卫生系统的示意图见图 1 ）。( 33 )在 80% 依赖无下水道卫生设施的家庭中，大多数家庭要么与雨水排水沟和水体有非法连接( 34）或雇佣“清扫工”，非法用手清空化粪池，并将粪便污泥丢弃在露天环境中。( 35 )扫地工属于社会最底层，被剥夺了最基本的权利。他们的祖先在英国殖民时期被带到达卡，通常是暴力地清理公共场所和空厕所。从此，这便成为了后代谋生的唯一出路。( 36 )只有不到百分之一的粪便污泥被真空卡车操作员清空。( 37 )在没有任何处理选择的情况下，他们将粪便污泥合法地排放到指定提升站的功能失调的污水网络中。( 38）总而言之，达卡几乎所有的家庭废水和粪便污泥最终都未经处理而排放在露天环境中，对环境和公众健康造成了严重的负面影响。( 39 )

图1 2015年达卡各地不同卫生系统和低收入社区的估计分布示意图
注：省略了指北针和比例尺，因为该地图作为草图来查看不同卫生系统的分布。DNCC = 达卡北部城市公司；DSCC = 达卡南城公司。
资料来源：作者基于DWASA (2016a)和ESA (2018)的表述。

达卡破坏性的卫生状况与报道的供水方面的巨大进展形成鲜明对比。2005年，大约30%的人口无法获得改善的水源，但尽管人口持续增长，这一数字在不到十年的时间里下降到接近于零。( 40 )水质仍然是一个令人担忧的问题，特别是在低收入国家，但进步已经是巨大的，特别是与卫生设施相比。( 41 )我们追溯了达卡关于水政策和卫生政策的讨价还价，从 20 世纪 90 年代通过《供水和污水管理局 (WASA) 法案》开始的影响深远的结构调整改革，一直到通过机构机构采用 CWIS 概念。今天的粪便污泥管理监管框架 (IRF-FSM)。
我们根据本期特刊的理解，以平等为重点分析这些政策的讨价还价。( 42 )我们询问它们是在哪里以及如何进行谈判的，谁受益，谁承担成本；谁将获得新机遇，谁将面临风险。我们采用以案例为中心、注重结果的流程追踪方法。（43）我们的分析基于领土政治经济学的概念，（44）我们将其与使用加文塔（45）权力立方体框架的权力分析相结合。
在达卡，CWIS概念的采用并没有带来平等获得安全卫生设施的机会，而是引发了关于无下水道卫生设施的责任和监管的激烈谈判。通过空间和机构责任的重新划分，当前的政策制定将城市层面的环卫经济和组织环卫服务链的成本从公用事业公司转移到市政府，而企业家却不愿意进入这个行业。实际上，风险留给了清洁工和低收入国家居民。
下一节详细介绍概念框架和方法。第三部分报告了调查结果，第四部分进行了讨论和结论。

二. 概念框架和方法论
A。领土政治经济
地域政治经济学（TPE）的视角表明，城市卫生基础设施的发展可以被理解为地方和全球参与者之间为改善城市生活质量而进行的政治和经济讨价还价的地域结果。( 46 )讨价还价的概念是 TPE 理论的核心。讨价还价是指解决公共问题的理想典型的技术、融资机制和组织安排；( 47 )就我们而言，安全卫生。应用 TPE 视角使我们能够认识到导致达卡卫生部门成本、收益、风险和机会分配冲突的不同潜在讨价还价。TPE 认为，有意义的生活的物质条件的公平分配（48）可以通过检查成本和风险以及讨价还价的收益和机会的分配来理解。可以确定卫生设施的两种讨价还价，我们在这里称之为公用事业讨价还价和企业讨价还价。
公用事业讨价还价是围绕传统下水道网络和集中式废水处理厂的自然垄断组织的。( 49 )这种垄断是由封闭的、理想的自治公用事业公司( 50 )按照商业原则管理的。( 51 )扩大卫生设施的覆盖范围是由供应主导的，( 52 )家庭通过公用事业公司设定的费率来支付服务费用，费率涵盖运营、维护和投资成本。( 53 )根据新的公共管理原则，初始补贴和公共资金将逐步取消，并由商业信贷或公私合作伙伴关系取代。( 54 )政府任命监管机构以确保环境和社会标准得到满足。( 55 )
企业交易是围绕卫生服务链（56）组织的，企业家沿着该链为市场环境中的每个步骤（57）提供技术和服务。( 58 )卫生系统的扩张是由家庭需求( 59 )以及企业家通过客户愿意且能够支付的解决方案满足该需求的能力推动的。启动卫生经济的资金来自以企业慈善家为主导的全球捐助界。( 60 )预计在启动阶段之后，企业家可以从其产生的收入中盈利。( 61 )政府的作用是激励和规范卫生经济，以保证公平竞争并确保环境和安全标准得到遵守。( 62 )

b. 能量立方体
权力立方框架（PCF）有助于使权力的隐式表现变得明确。( 63 ) PCF的核心主张是，权力对于任何行为体来说都不是恒定的，而是取决于局势和所涉问题。这些可以通过三个分析维度来探索：层次、空间和形式。图 2使用魔方的类比来强调三个维度是如何相互关联的。

图2 Power Cube框架的分析维度
注：作者获得 John Gaventa 的许可，请参阅对他的贡献的致谢。
资料来源：Gaventa (2006)。
PCF 使我们能够将政策制定视为一个由利益集团塑造的过程，每个利益集团都有不同的权力来源。在承认这些权力差异的过程中，PCF揭露了捐助界使用的“利益相关者”语言，包括《马尼拉原则》中使用的语言，该语言表明所有参与者都处于公平的竞争环境中，并在影响辩论方面拥有平等的利害关系。它还提供了了解城市平等所需的决策过程参与平等的工具。( 64 ) PCF级别描述了决策过程中主要参与者和时刻的地理范围，从本地到全球。PCF空间描述参与和决策的舞台是如何在社会上构建的，特别关注参与和决策的规则和权利。封闭空间是指由公司或政府官员等参与者团体控制的空间，位于闭门后（例如董事会会议室），不对公众开放。民间社会经常努力挑战和开放此类封闭空间，以创建声称的空间。参与性和民主决策过程的特点是对一系列参与者和利益开放，并被理解为受邀空间。最后，PCF形成描述决策过程中如何表达权力斗争。权力的可见形式是分歧的表达，例如在辩论和报告中。无形的形式表明问题和参与者被排除在辩论和议程设置之外。权力以一种隐藏的形式在对可以知道和应该知道的事情的无意识态度中发挥作用。( 65 )

C。政策路径框架
根据本期特刊了解实现城市平等路径的雄心，( 66 )，我们将 TPE 和 PCF 综合分析的实施称为“政策路径框架”。政策路径框架提供了对塑造平等结果的并行、相互交织且本质上充满力量的政策构建的直观表示。图 3详细介绍了从 TPE 和 PCF 角度分析政策路径的说明性启发式方法。路线代表对特定政策或讨价还价的讨价还价。圆圈代表决策空间及其权力星座。x轴显示随时间的发展情况，y轴显示随着时间的推移的发展情况-轴表示主要参与者在地方和全球层面之间的位置。最后，线条模式说明了政策制定的四个一般阶段：起始、设计、合法化和推出。

图3从领土政治经济和权力角度分析实现平等的政策路径的分析框架
资料来源：作者自己的陈述。
d. 数据采集
定性数据是通过 2021 年 2 月至 11 月期间的 27 次半结构化专家访谈和文档分析收集的。我们通过行动者映射选择受访者，确定可能的关键参与者，并通过滚雪球抽样补充这一过程。( 67 )此外，项目文件（来自多边投资、关键参与者的年度报告和政策文件）的文本分析有助于重建我们分析中所包含的 30 年期间利益动态和参与者代理的演变。( 68 )访谈和文件的概述可以在在线补充材料中的表 S1 和 S2中找到。。如果同意录音，则对访谈进行录音和转录；除此之外，还编制了广泛的摘要。文本、访谈摘要和文档中的关键段落在 NVivo 中根据 TPE 和 PCF 框架提供的演绎编码方案进行编码，重点关注时间和参与者；参见在线表S3。
三．发现
需要在关键政策路径的背景下了解达卡供水和卫生设施的现状。图 4总结了四种政策路径，这些路径共同决定性地塑造了达卡供水和卫生设施的组织和融资，展示了它们的演变阶段以及其发展的关键决策空间的权力格局。这些路径按时间顺序分三个阶段进行描述。

图 4孟加拉国达卡实现城市平等获得水和卫生设施的政策路径
注：文中介绍了缩写词，并在在线表 S4中进行了总结。
资料来源：作者自己的陈述。
A。第一阶段：启动结构调整
1980 年至 2000 年间，达卡人口平均每年增长 10%，2000 年达到 1000 万。( 69 )人口急剧增长和政府组织城市化的能力下降，导致生活在低收入国家的人口比例增加，没有住房与基本服务的连接。( 70 )

20世纪80年代和90年代达卡的城市化是在国家债务危机的背景下进行的。在国际货币基金组织和世界银行的指导下，孟加拉国政府通过全面的结构调整来应对这场危机，包括自由化、私有化和减少公共投资。( 71 )这一点通过 1996 年《WASA 法案》引入公用事业协议反映在供水和卫生部门，该法案旨在将达卡供水和污水处理局 (DWASA) 转变为完全商业化的公用事业。( 72 )
《WASA 法案》是世界银行在全球范围内、在封闭空间内构思的。议会通过该法案是世界银行资助达卡第四个供水项目的一个条件，该项目中的分歧表现为公开冲突：可见的权力形式。( 73 )抵抗运动在议会中形成，议会是一个受邀代表民众的空间。在该法案于 1996 年通过成为法律之前，经过了实质性修改。世界银行的草案将权力从尼泊尔政府移交给了一个独立委员会，以减少政府的影响力，并向 DWASA 授予完全的财务自主权和关税控制权，以实施成本覆盖关税。相比之下，英国政府坚持在委员会中保留两名政府代表，并保留对财务事务的部分控制权，规定关税上涨超过 5% 的通货膨胀率必须得到政府批准，并对政府在某些情况下的决定做出决定。保证投资。( 74 )通过这些修改，英国政府利用其主权对抗世界银行的压力，保留了对公用事业公司的部分控制权。

尽管世界银行无法按照其计划将公用事业讨价还价的逻辑纳入《WASA 法案》，但它于 1996 年批准了为第四个供水项目提供资金。然而，尼泊尔政府继续抵制其权力被剥夺，没有执行任何《WASA 法案》条款。作为回应，世界银行于 2000 年 11 月暂停了该项目五个月，并缩小或削减了各种基础设施组成部分，从而减少了 40％的财政捐助。( 75 )竣工后，世界银行对该项目的评级为“不满意”，为最低评级。当考虑到最终报告中的解释时，这个评级令人惊讶。报告明确承认 DWASA 在预算范围内按时完成了关键基础设施部分，即日处理 10 亿升的水处理厂。然而，它认为“在制定机构改革措施方面并没有付出同样的努力”。( 76 )报告接着严厉批评世界银行当地办事处未能强制执行《WASA 法案》。首先，它指出基础设施部分的支付与《WASA 法案》条款的成功实施无关。其次，它批评了这样一个事实：一旦明确该法案的实施将受到抵制，并非所有基础设施组成部分都被搁置。( 77 )世界银行的评估表明，通过颁布《WASA 法案》使公用事业交易合法化比实际实施基础设施改善更为重要。

在 DWASA 机构改革的同时，世界银行推广了无下水道卫生设施，为低收入国家服务，他们认为这种卫生设施的设计和试点应独立于公用事业公司。为此，世界银行和全球活跃的捐助者在孟加拉国工程技术大学 (BUET) 建立了离网供水和无下水道卫生技术国际培训网络 (ITN) 的当地分支机构。( 78 )直到2005年，ITN-BUET主要关注自身的建立，对城乡供水和卫生设施进行盘点研究，并重新设计文凭工程师课程，此前该课程只关注昂贵的西方技术，将无污水处理技术纳入其中。解决方案（采访 2）。随着时间的推移，ITN-BUET 发展成为全球捐助界测试和引入孟加拉国低收入国家解决方案的工具，以及孟加拉国水和卫生部门政策制定的中心知识经纪人（采访 1 和 2）。

相比之下，改善公共卫生的根本性创新是由非政府组织在地方一级构想的，特别是Dushtha Shasthya Kendra (DSK)，它处于领先地位。1988 年 DSK 成立时，不断涌现的低收入国家的居民不得不依赖非法供水商，这存在污染风险，而且成本高达自来水的五倍。( 79 )自 1991 年起，供水和卫生设施成为 DSK 活动的重要组成部分，当时它成功地占据了一个决策空间，游说当时的达卡市公司 (DCC) 和 DWASA 向 LIC 提供正式的共享供水连接，无论其情况如何。他们缺乏正式的土地保有权。( 80 )DSK 与 DCC 和 DWASA 设计了一项协议，根据该协议，DSK 通过保证金和支付所有关税的担保承担基础设施投资的风险，此外还为运营、维护和关税征收提供融资，并充当 DWASA 和 LIC 之间的调解人（采访 21 和 23）。( 81 )通过为低收入国家组织共享供水，DSK 将自己转变为准公用事业公司。DSK 建立并培训了社区组织 (CBO)，以管理共享供水点并收取收入。这种连接 LIC 与 DWASA 供水网络的安排被称为“DSK 模式”并被复制。( 82 )到了世纪之交，DSK 在 INGO 的财政支持下，在达卡各地建立了 200 多个共享供水点，为 30,000 多人提供服务。DSK 还成为低收入国家无下水道卫生设施的推动力。从 1997 年起，DSK 通过引入共享卫生设施来改善遏制基础设施，以减少低收入国家污水对健康的威胁。DSK 向 CBO 提供无息贷款用于建设这些区块，CBO 在 30 个月内分 24 期偿还贷款，并有 6 个月的宽限期（采访 23）。( 83 )

b. 第二阶段：加强全球与地方的相互联系
第二阶段的特点是 DSK 模式的扩大和正规化，以及来自全球层面的参与者加大和协调的压力，以实施 WASA 法案的制度改革，使公用事业交易合法化。
2003 年，DSK 在世界水论坛上展示了其模型，DSK 的创新模型在全球范围内得到了合法化。此后，WaterAid 和其他国际非政府组织将 DSK 模式推广到全球各个城市的主流。权力以一种无形的形式向全球观众展示模型，这对效用讨价还价的逻辑做出了微妙但重要的让步。该叙述并没有强调 DSK、DCC 和 DWASA 之间的争论集中于主张低收入人群以与正式家庭相同的成本获得用水的人权，而是强调了贫民窟居民支付水费的意愿和能力。( 84 )国际上的成功也为国内带来了帮助，得益于全球捐助者的财政支持，DSK 模式已成为达卡供水系统不可或缺的一部分。经过 16 年的定期账单支付后，尽管没有正式的土地所有权，但 CBO 仍可以以自己的名义向 DWASA 申请供水连接，无需非政府组织中介。( 85 )然而，国际上的成功和当地的进步在卫生方面都无法复制。DSK 和其他当地非政府组织开始尝试机械排空化粪池，包括 2000 年在当地开发和生产技术含量较低的真空卡车。尽管生产了三个系列的真空卡车（其中许多还出口），但机械排空的应用在达卡的 LIC 仍然很低（采访 24）。( 86 )

尽管 DSK 继续向低收入国家提供供水和卫生服务，但政府与世界银行之间围绕《WASA 法案》的颁布以及公用事业协议的采用的僵局仍在继续。历届三届政府对《WASA法案》的态度始终没有改变，其条款也没有得到执行。DWASA 总体上继续按照改革前的方式运作，不提高关税，每个政府都通过任命一名新主任来保持密切控制。
作为回应，捐助者联手要求实施《WASA 法案》，从而将公用事业讨价还价的逻辑融入达卡的水和卫生部门。2007年11月，经过两年的谈判，孟加拉国供水和卫生设施的主要捐助者与孟加拉国政府签署了一项伙伴关系框架，将机构改革与所有发展伙伴的独特基础设施投资路线图联系起来。权力在伙伴关系框架的采用中体现得淋漓尽致，因为该框架的明确目的是根据公用事业协议实施机构改革，要求政府和 DWASA 采取联合且有时限的政策行动，以全面实施 WASA 法案并扭转局面。 DWASA 转变为自主商业运营。( 87 )虽然该框架不具有约束力，但亚洲开发银行 (ADB) 更进一步，将框架的主要要求作为其与 DWASA 于 2008 年至 2016 年间实施的部门发展计划中的可执行里程碑。值得赞扬的是，DWASA 必须在竞争过程中选择一位总经理 (MD)，并且该部门必须发布水和污水处理费制定的“商业规则”，以根据 WASA 法案增加 DWASA 的自主权和商业导向。( 88 )

C。第三阶段：改造达卡的供水和卫生部门
第三阶段于 2009 年 1 月开始，选举现任总理，并于 2009 年 10 月任命 DWASA 现任总经理。该阶段的特点是新任 DWASA 总经理，他完全接受公用事业协议并引入了企业通过IRF-FSM讨价还价。
公用事业协议的推出通过调整供水和卫生设施的组织和融资，确定了 DWASA 的所有战略优先事项。为了加强资产负债表并提高银行融资能力，该公司将税收和售水列为最高优先事项。在 DWASA 完全接受伙伴关系框架的机构改革后，捐助者资助了技术改进，以增加水产量、减少水损失和加强计量。( 89 )DWASA 还可以在没有得到政府批准的情况下每年将关税提高 5%，并在获得政府批准的情况下在 2016-2017 年额外提高 17%。DWASA 继续向下水道网络一百英尺范围内的所有家庭收取与相应水费一样高的污水处理费，无论其连接情况如何。尽管自 2004 年发生毁灭性洪水以来，下水道网络和污水处理厂一直无法正常运转，但这种做法并未形成任何阻力（访谈 2）。( 90 )DWASA 认识到 DSK 模式通过服务低收入国家来增加收入的潜力，但无需基础设施投资，也没有运营风险，因为这些风险由非政府组织承担。DWASA 引入非政府组织作为 LIC 的标准特许经营合作伙伴，向其支付监督 CBO、开具发票和收取收入的佣金。( 91 )到 2021 年，非政府组织和社区组织在达卡低收入国家运营着 7,000 多个共享供水点，99% 以上的水费都是从这些供水点收取的（采访 23）。DWASA 增加收入的努力得到了亚洲开发银行的认可，并将其列为南亚的模范公用事业，特别是其与非政府组织合作为低收入国家提供服务。( 92 )

凭借所获得的自主权，DWASA 进一步降低了风险和成本，特别是通过将雨水责任转移给 DCC，声称这一责任在 1989 年通过该部发布的通知非法转移给了 DWASA，而且没有得到报酬，而没有得到任何报酬。任何政治进程（访谈 19）。( 93 )2010 年至 2020 年间，DWASA 游说历届市长将雨水管理的所有资产和责任归还给市政府。DWASA 投入了大量时间和资源的这一政治项目于 2020 年 1 月结束，所有雨水资产和责任正式移交给当时的 DCC（采访 5 和 19）。通过拆除整个雨水管网，DWASA 在没有改善排水系统的情况下改善了其财务业绩。这对公共健康和环境产生了负面影响，而公共健康和环境不得不承担因 DWASA 的忽视而付出的代价。同样，DWASA 也忽视了污水处理系统。避免了修复和运营现有网络的额外成本，同时持续征收排污费。多边开发银行资助的两个基础设施项目的绩效对比反映了 DWASA 对公用事业讨价还价的拥护以及随后对经济回报的关注。亚行专门致力于供水的行业发展计划（2008-2016 年）取得了成功，实现了 100% 的供水覆盖率。相比之下，世界银行的供水和卫生项目（2009-2016）是一场灾难。由于 DWASA 项目团队采购缓慢、能力不足和人手不足，所有卫生基础设施部分都被取消。项目结束时，计划投资 1.65 亿美元的支出还不到一半。污水处理总体规划是卫生方面唯一的有形产出。( 94 )

从2016年起，关于无下水道卫生设施责任的谈判和企业谈判的采用已成为焦点。争论的焦点是 DWASA 是否必须承担无下水道卫生设施的责任，而 DWASA 一直试图尽一切可能避免这种情况。争议的核心是粪便污泥管理的制度和监管框架（IRF-FSM）。IRF-FSM 是在亚行和比尔及梅琳达·盖茨基金会 (BMGF) 资助的知识中心项目（2013-2017）的封闭空间中在全球层面构思的，由 ITN-BUET 设计，并通过其认可而合法化。 2017 年政府部门。

IRF-FSM 基于企业讨价还价的基本假设，即简化制度和监管框架是使市场中的企业能够提供卫生服务的灵丹妙药。IRF-FSM 声称，目前管辖 DWASA 和 DCC 的法律没有明确规定无下水道卫生设施的责任，因为《WASA 法》和《城市公司法》都没有使用“粪便污泥”一词。( 95 )其结论是，根据《城市公司法》，DCC 负责无下水道卫生设施，“制定适当的安排，收集和清除……的垃圾。” 。。公共厕所、小便池、[和]排水沟”。( 96 )与此同时，IRF-FSM 淡化了《WASA 法案》中有关 DWASA 的“污水处理系统的建设、开发和维护”职责的规定，指出该法案“没有具体提及管理局在现场卫生方面的责任[即无下水道]系统或与排空坑和化粪池、收集、运输、处理和处置和/或粪便污泥再利用相关的任何活动”。( 97 )

此外，IRF-FSM 明确质疑 DWASA 董事会于 2016 年批准的污水处理总体规划建议，强调这些建议不具有法律约束力。总体规划建议在 DWASA 建立一个污泥管理部门，负责通过自己的运营或与私人运营商签订服务协议来清空化粪池。( 98 )然而，在董事会批准后不到三个月，DWASA 管理层实际上拒绝了总体规划，并表示“了解现有法律规定对于提供服务至关重要，例如现场[即无下水道]卫生设施不是 DWASA 的职责，这也不属于《WASA 法案》的涵盖范围”。( 99 )

IRF-FSM 的合法化是通过政策支持部门 (PSB) 进行协调的，该部门是一个由捐助者资助的政府单位，负责水和卫生政策的制定。PSB 选定了工作组成员，其中包括 DWASA、主要国际卫生经济促进者和当地非政府组织，但没有 DCC 和部委的高级代表（采访 5 和 20）。PSB 在封闭的部门空间内协调了这一进程，最终获得了部长对 IRF-FSM 的认可。由于审议没有记录在案，而且决策是通过协商一致做出的，因此权力采取了一种相当无形的形式。自 IRF-FSM 采用以来，BMGF 在部内建立并资助了 CWIS-FSM 支持小组，并责成其确保政府在所有卫生投资中遵守 CWIS 原则，既可以单独进行，也可以与双边和多边行为体合作（访谈 1、2、5、10、11 和 28）。IRF-FSM 支持者声称没有时间，而不是通过公共和民主程序澄清修改 WASA 或城市公司法的法律责任，而是专注于说服高级官员（访谈 1、11 和 20）。这说明了达卡 CWIS 配置协商的空间是多么封闭。

然而，两个 DCC 之一反对 IRF-FSM。2011 年，由于与卫生无关的原因，DCC 被分成两个城市公司，一个为达卡北部 (DNCC)，另一个为达卡南部 (DSCC)。到目前为止，IRF-FSM 支持者已说服 DNCC 市长承担无下水道卫生的责任，并在 DNCC 和 DWASA 之间空间划分卫生责任（采访 1 和 5）。相比之下，DSCC 拒绝了 IRF-FSM 的设计，质疑该政策是如何制定的，并强调在其通过之前没有适当告知其影响。DSCC 坚持认为，根据《WASA 法案》，卫生设施是 DWASA 的责任，无论技术如何。然而，IRF-FSM 支持者将 DSCC 的拒绝归咎于缺乏对无下水道卫生设施的技术理解（采访 1、2、5、11 和 16-19）。

达卡迄今为止最大的卫生设施投资的停滞反映了企业讨价还价的推出陷入僵局。这个由世界银行牵头的项目在 CWIS 的旗帜下运行，将 4.83 亿美元中的 2% 分配给低收入国家和无下水道卫生设施。( 100 )尽管比例微乎其微，但无下水道部分却阻碍了整个项目。DWASA 拒绝参照 IRF-FSM 实施任何无污水处理项目组成部分，指责世界银行将其作为项目评估的条件，尽管这是违法的（采访 16-19）。世界银行工作人员表示，尽管该部分符合卫生总体规划，但在这个为期四年的项目的前 20 个月内找不到任何解决方案。此外，有关要提供服务的 LIC 的详细信息基于 INGO 的一份报告，DWASA 正在与该组织合作测试向私人服务提供商租赁真空卡车的商业模式。尽管自 2015 年试点以来全球捐助者在业务发展方面投入了大量资金，DWASA 尚未被说服建立自己的污泥收集业务，也没有与私营运营商签订服务协议。事实上，DWASA 已将任何最终卫生经济的成本和风险以及收益转移给了 DCC 和企业（采访 12 和 13）。( 101 )毕竟，当污水处理系统开发完成后，DWASA 将控制 90-95% 的市场（访谈 19）。

与第一阶段和第二阶段一样，低收入国家内部的进展主要是由当地非政府组织取得的。DSK坚信，强有力的补贴的福利方式最能有效减轻疾病和环境污染的负担，DSK稳步改善社区卫生，主要是利用国际非政府组织的资金建设社区和学校的卫生小区以及公厕。( 102 )尽管 DSK 改善了低收入国家的遏制基础设施，但它拒绝采用企业讨价还价的逻辑，并将其清空和运输服务提供商业化（采访 21）。同样，DSCC 在承担雨水管理责任后，也表现出了确保环境和公众健康的积极主动态度。雨水排水沟实际上是露天下水道，低收入国家和富裕家庭的无下水道卫生系统直接连接到该下水道。作为回应，DSCC 概述了对流经这些排水沟的水进行基本处理的方案，以降低污染风险，并在旱季将处理后的水重新用于公园灌溉（采访 4-8）。

四．讨论
将政策路径框架应用于达卡过去 30 年的水和卫生政策制定，使我们能够确定四个不同但相互交织的政策流程。公用事业和企业讨价还价的引入是由捐助者在全球层面发起的，而DSK模式和卫生服务联合生产是由非政府组织在地方层面发起的（见图4）。他们共同塑造了今天获得水和卫生设施的机会，并带来了截然不同的平等结果。

我们的 TPE 分析揭示了对优先事项和责任的讨价还价如何改变了达卡水和卫生部门对技术、组织和财务的偏好。通过 PCF 进行的决策空间分析表明，利益相关者的技术官僚概念将参与服务共同生产的所有参与者视为具有平等的地位和利益，从而掩盖了实际和不平等的权力分配。

过去 30 年来，达卡供水和卫生部门的责任和优先事项一直由公用事业和企业交易主导。公用事业讨价还价的强大地方根基导致 DWASA 过分热衷于融资性和成本优化，导致其否认雨水管理责任并故意忽视下水道卫生设施。公用事业协议是通过《WASA 法案》引入的，由世界银行资助和起草，提出了角色和责任的分配，这将导致 DWASA 扩大自主权和商业化。当议会在邀请范围内寻求《WASA 法案》的合法化时，议会只接受了 DWASA 的部分商业化。即使是精简后的法案也没有被连续几届政府实施。2007年，主要捐助者通过采用“伙伴关系框架”推动了公用事业谈判的推出，该框架阻止了在《WASA 法案》未实施的情况下进一步提供贷款。这很快被证明是有效的，DWASA 为提高其商业信誉所做的努力使其成为从 2009 年起公用事业讨价还价的展示柜。
当全球参与者通过 IRF-FSM 在达卡引入企业讨价还价时，DWASA 利用其新获得的自主权免除了对无下水道卫生设施及其成本的任何责任，有利于改善自身的资产负债表。IRF-FSM 的构想是在 BMGF 和 ADB 的领导下在全球层面提出的。由 ITN-BUET 领导的设计将企业协议转化为不同的角色和责任，以在达卡实现 CWIS。最值得注意的是，无下水道卫生设施的责任从 DWASA 转移到了城市公司。IRF-FSM 的合法化由捐助者赞助的 PSB 通过技术工作组和政策审查委员会的邀请空间以及部委的封闭空间进行协调，以获得部长的认可。工作组和委员会，由依赖全球捐助资金的组织的代表组成，从而排除了相互竞争的利益。实质性进展和部长级进程均未记录或公布。当受影响的参与者被正式告知 IRF-FSM 的后果时，这一推出导致了更明显的权力形式。DSCC 拒绝发挥其预期作用，导致 IRF-FSM 进程陷入停滞。该公司没有相信有利可图的卫生经济的承诺，也拒绝承担组织和监控无下水道卫生系统的成本。IRF-FSM 支持者指责 DSCC 缺乏专业知识，同时忽略了 DSCC 和 DWASA 之间利益竞争的可能性，从而取消了 DSCC 的合法性。实质性进展和部长级进程均未记录或公布。当受影响的参与者被正式告知 IRF-FSM 的后果时，这一推出导致了更明显的权力形式。DSCC 拒绝发挥其预期作用，导致 IRF-FSM 进程陷入停滞。该公司没有相信有利可图的卫生经济的承诺，也拒绝承担组织和监控无下水道卫生系统的成本。IRF-FSM 支持者指责 DSCC 缺乏专业知识，同时忽略了 DSCC 和 DWASA 之间利益竞争的可能性，从而取消了 DSCC 的合法性。实质性进展和部长级进程均未记录或公布。当受影响的参与者被正式告知 IRF-FSM 的后果时，这一推出导致了更明显的权力形式。DSCC 拒绝发挥其预期作用，导致 IRF-FSM 进程陷入停滞。该公司没有相信有利可图的卫生经济的承诺，也拒绝承担组织和监控无下水道卫生系统的成本。IRF-FSM 支持者指责 DSCC 缺乏专业知识，同时忽略了 DSCC 和 DWASA 之间利益竞争的可能性，从而取消了 DSCC 的合法性。DSCC 拒绝发挥其预期作用，导致 IRF-FSM 进程陷入停滞。该公司没有相信有利可图的卫生经济的承诺，也拒绝承担组织和监控无下水道卫生系统的成本。IRF-FSM 支持者指责 DSCC 缺乏专业知识，同时忽略了 DSCC 和 DWASA 之间利益竞争的可能性，从而取消了 DSCC 的合法性。DSCC 拒绝发挥其预期作用，导致 IRF-FSM 进程陷入停滞。该公司没有相信有利可图的卫生经济的承诺，也拒绝承担组织和监控无下水道卫生系统的成本。IRF-FSM 支持者指责 DSCC 缺乏专业知识，同时忽略了 DSCC 和 DWASA 之间利益竞争的可能性，从而取消了 DSCC 的合法性。

没有受到这些摩擦的阻碍，当地出现了供水和卫生服务合作生产的转型创新。
供水的 DSK 模型成功扩展，因为它可以协调 LIC、非正式供水商、DWASA、城市公司和公用事业讨价还价逻辑之间的竞争利益。一开始，DSK 与 CBO 一起声称拥有一个决策空间，LIC 居民可以在其中与当地政府和公用事业公司参与服务合作。DSK 模式在 2003 年的世界水论坛上在全球范围内获得合法化。最终，在 DWASA 将其作为标准特许经营模式与非政府组织和社区组织合作向所有低收入国家供应饮用水后，该模式得以推广。DSK 模式的成功在于支持公民共同制作的组织和财务安排。然而，尽管低收入家庭家庭支付的水费与其他家庭相同，但这也是有代价的。LIC 居民通过从共享地点而不是家庭连接取水来补贴 DWASA；非政府组织承担了供应 LIC 的大量成本和风险。这使得 DWASA 能够根据公用事业协议通过外包成本和风险向低收入国家供水，同时增加自身收入。

在卫生方面，DSK 和其他当地非政府组织与社区组织 (CBO) 构思并推出了联合生产安排，大大改善了低收入国家内部的卫生和公共卫生，包括公共卫生区块、共用化粪池、公共厕所和非商业排空计划。然而，尽管非政府组织和社区组织声称拥有在污水提升站处理粪便污泥方面的谈判决策空间，但这并没有导致与公用事业公司和地方政府的实质性服务合作。主要原因是全球捐助界和 DWASA 开始致力于共同生产的愿景，以个体家庭与企业的互动取代社区、非政府组织和社区组织的共同努力。为此，企业讨价还价的支持者支持业务发展和多元化，

当前对平等的影响是显而易见的。虽然社区解决方案大大改善了低收入国家内部的公共卫生和卫生，但符合企业讨价还价的服务联合生产未能带来积极成果。更糟糕的是，它使 DWASA 能够避免承担为未连接下水道卫生设施的家庭提供服务的任何责任，从而造成 DCC 和公用事业公司都无法负责达卡近 80% 的卫生系统。
五、结论
TPE和PCF分析以及政策路径框架已被证明是有用的理论概念和方法工具，可以分解影响城市供水和卫生设施平等的复杂政策路径。该方法可以在其他城市复制，以对政策过程进行科学分析，并可以探索其对其他部门的适用性。该方法对于旨在了解公共问题讨价还价并设计实现更加平等的途径（作为政治知情规划的一部分）的从业者同样有用。

可以得出两个结论，可以为 CWIS 的成功和包容性实施提供信息。首先，CWIS 的引入并没有因为无下水道解决方案被视为低劣而停滞不前，而是因为将它们与组织卫生作为一种经济联系起来，优先考虑公用事业的商业导向和家庭作为客户的角色，而不是作为公民的权利。公共和环境健康。为了使 CWIS 规模化，技术解决方案的灵活性也必须适用于卫生设施的组织和融资。认识到公共投资和有针对性的补贴对于实现公众和环境健康至关重要，这将扩大寻找更有效方法的范围，以便在社会经济群体和代际之间公平分配卫生成本，无论技术如何。

为了实现 CWIS，应认识到并推广成功改善公共卫生的基于社区的方法，作为在无下水道环境中共同生产卫生服务的有前途的模式，而不是试验卫生经济蓝图。这些可能包括非政府组织基于社区的方法和市政当局供应驱动的定期清空计划，这些计划可以外包给社区组织或私营部门。在实践中，这意味着 CWIS 支持者应该为 CWIS 提供可行的财务和组织安排的多样性，就像无下水道卫生技术一样容易获得。灵活的 CWIS 选项组合，包括技术之外的组织和融资，为加强当地参与者在全球讨价还价中使当地解决方案合法化提供了机会。

我们的研究还表明，多利益相关者在 CWIS 方法中的协同合作和共同生产远非既定，而且永远不会摆脱权力动态。与多利益相关者平台的技术官僚理想相反，它们面临着将决策转移到封闭空间并以不那么明显的形式延续权力的风险。正如达卡案例所示，这些空间可能会加剧不平等，而不是为发展平等之路提供肥沃的土壤。IRF-FSM 的多利益相关者方法导致将成本转移给未深入参与该平台的参与者，即家庭、企业和 DSCC，同时将健康风险留给了清洁工和低收入社区。

为了防止 CWIS 成为自上而下强加企业讨价还价和卫生经济的总称，支持者应寻求在受邀或声称的空间中在地方层面设计服务合作生产安排，透明地解决分配冲突并解决它们通过当地可用的政治进程。这样，CWIS就能在技术、资金、组织和实施方面变得不同于现状、优于现状。