一、简介
贫民窟、贫民窟、巴斯蒂、卡奇阿巴迪、棚户区——这些只是用于描述拉丁美洲、南亚和非洲城市非正规住区的几个术语。这些词让人联想到极其多样化的空间和人口形象，但也有一些共同点：它们都被视为联合国人居署在 2003 年所描述的“城市贫困和城市内不平等的物质和空间表现”。( 1 ) 2018 年，贫民窟居民和非正规居民估计占世界城市人口的近 30%，( 2 )南亚、东亚和撒哈拉以南非洲的许多城市中心的数字甚至更高。世界卫生组织 (WHO) 和联合国人居署在 2010 年声称，“贫民窟不再只是居住在城市人口中相对较小比例的边缘化社区。在许多城市，它们是人类住区的主要类型。” ( 3 )因此，在解决城市不平等问题时，解决贫民窟和城市非正规住区问题非常重要。

世界继续城市化，到 2030 年可持续发展目标 (SDG) 的最后期限，预计全球 60.4% 的人口将生活在城市环境中，高于 2018 年的近 30%（如上所述）。( 4 )城市人口增长大部分发生在南亚、东亚和非洲的低收入和中等收入地区。( 5 )随着全球人口城市化，生活在贫民窟和非正规城市住区的人数不断增加，在南亚、东亚、非洲和拉丁美洲的大部分地区，城市化与生活在非正规城市住区的总人口之间建立了正相关关系。2001年，全球估计有9.24亿人生活在贫民窟。( 6 )到 2018 年，全球这一数字达到 10.3 亿。( 7 )

贫民窟和非正规住区一直是政策制定者极为关注的问题，特别是为了应对亚洲、非洲和拉丁美洲独立后发展中自二十世纪中叶以来的快速城市化进程。在这方面，大多数城市政策是由国家和地方政府制定的。然而，全球发展参与者也发挥着一定作用，尽管这一作用不太为人所知。尽管这些全球参与者没有正式授权在各国制定政策，但他们的政策话语可以产生重大的观念影响。在公共政策中，问题或现象的框架阐明了如何看待或理解社会问题，进而指导政策解决方案。( 8 ) Bacchi 和 Goodwin 认为“通过询问‘问题’在政策中是如何表现或构成的，就有可能探究使这些表现变得可理解的基本假设，以及随之而来的对如何想象和生活生活的影响。” ( 9 )

因此，全球政策框架对于确定如何构思和执行与某一现象相关的长期国家和地方政策至关重要。它们还影响大型多边和双边捐助者在何处以及如何确定项目并向受援国分配发展援助和能力支持，并间接影响社区和个人如何每天倡导自己的权利和提出主张。因此，本研究有两个目标：首先，研究随着时间的推移，贫民窟/非正规住区在全球政策话语中概念化的方式，同时根据学术文献中既定的批评反思这些框架；其次，推断这些话语对城市不平等、污名化和社会空间异化可能产生的影响。

本文是为 UKRI 资助的 ARISE（非正式和解股权的问责制和响应性）中心进行的审查工作的结果，( 10 )一个研究联盟，调查孟加拉国、印度、肯尼亚和塞拉利昂城市非正规住区边缘化人群的责任、健康和福祉。该审查旨在了解围绕城市非正规住区的全球政策讨论，旨在将 ARISE 站点的当地调查结果与有关此类住区的全球政策联系起来。虽然这项研究的主要活动是在与 COVID-19 相关的封锁期间对学术和机构文献进行案头审查，但与孟加拉国、印度、肯尼亚和塞拉利昂的 ARISE 合作伙伴进行了一些磋商，以补充分析。这一过程强调，尽管存在大量关于贫民窟和非正规住区主题的学术文献，

本文首先阐述了研究的概念框架和方法。随后对全球政策讨论中贫民窟和城市非正规住区的定义框架进行了分析，主要是联合国人居署、世界银行和世界卫生组织等主要多边组织的报告。我们对嵌入假设的分析表明，全球政策论述对贫民窟和城市非正规住区的理解过于笼统，未能充分体现这些地方、人口和发展进程的复杂现实和动态，从而加剧城市不平等。

二. 概念框架和方法论
该研究的框架广泛参考了 Bacchi 和 Goodwin 的 WPR（“问题是什么”）后结构性政策分析方法。( 11 )这些作者指出，“政策并没有解决现有的问题；相反，它们产生的“问题”是特定类型的问题。此外，有人认为，这些‘问题’的构成方式塑造了生活和世界。” ( 12 ) WPR 方法因此提出了一系列问题（见图1）可以指导政策话语的分析。因此，它提供了一种方法来质疑全球政策文件中非正规住区或贫民窟的框架，同时也提供了基本假设及其对其他政策可能产生的影响。


本文通过审查政策文件，探讨了活跃于全球城市发展和健康领域的主要多边捐助组织如何解决非正规住区问题。选择了以下组织：
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世界银行——全球主要多边捐助者，其大规模资助计划对受援国的政策和计划具有重大影响
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联合国人居署 – 联合国机构，专注于城市环境中的建筑环境，其使命是“通过知识、政策建议、技术援助和协作行动促进城市和人类住区的变革” ( 13 )
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世界卫生组织 – 联合国机构，重点关注一般健康问题，但也有参与城市健康问题的历史
本文涵盖了上市组织 1999 年至 2020 年期间的情况。1999 年，城市联盟与世界银行合作启动了“无贫民窟城市”行动计划，( 14 )，其中承诺显着改善至少 1 亿贫民窟居民的生活。这引发了全球处理贫民窟和城市非正规住区现象的方法转变。联合国人居署随后发布了其开创性报告《贫民窟的挑战》。( 15 )
我们的研究确定了代表上述各机构战略定位的公开报告，特别是旗舰出版物、多年战略和年度报告。对于联合国人居署和世界银行，我们分别审查了他们的年度旗舰报告：《世界城市报告》（以前称为《世界城市状况报告》）和《世界发展报告》。这些报告围绕特定主题组织，( 16 )并展示各组织对其职权范围内的关键问题的思考。第二层审查文件包括世界卫生组织和世界银行的具体专题报告。

下一步是审查所选文本并进行关键字搜索以识别感兴趣的部分。虽然组织使用的定义中包含了非正规和贫民窟住区中住房重要性的提及，但我们的具体重点是如何定义和概念化住区及其居民，因此所包含的关键词仅限于贫民窟，非正规住区和棚户区。每份报告都经过全文阅读，然后我们系统地解决了巴奇-古德温框架提出的问题，以揭示贫民窟和城市非正规住区的政策领域是如何在各机构的讨论中概念化的。时间框架使得追踪制度定义从理念起源到分析时间的转变成为可能。
这项研究有几个局限性。它以盎格鲁为中心，包括来自更广泛的欧盟储备的捐助组织。来自阿拉伯世界或中国的类似组织尚未被考虑。因此，它绝不是详尽无遗地介绍了在城市发展领域工作的多边机构或捐助者。我们的目标只是呈现 ARISE 希望解决和回应的全球流行叙事和话语。

我们还承认，该方法使用相对较小的一组公开报告，作为推断组织思维和优先事项的手段存在潜在的陷阱。诚然，这些报告中的论述是了解大型组织的复杂行为及其资金和计划优先事项的不完美窗口。所审查的组织并不是单一的，因此发表一份甚至多份支持某一特定立场的报告不一定被视为代表该机构的言论。相反，它更准确地理解为以下之一：该组织的话语不断被内部团体动员起来，争夺政治支持、资金和影响力。然而，并非所有公开报告都具有同等的权威性，我们对旗舰报告和多年战略报告的选择使我们更有信心，它们广泛代表了各自的机构立场。

三．发现
贫民窟和城市非正规住区长期以来一直是政策制定者关注的问题。许多后殖民国家最初采取了反城市化政策，阻止农村人口向城市迁移，以遏制贫民窟和非正规住区的增长。这些政策的无效性激发了新的理论方法和政策讨论，以应对世纪之交快速城市化的挑战。( 17 )
《没有贫民窟的城市》之后不久，联合国就通过了千年发展目标（2000 年）。目标 7 的具体目标 11 特别承诺到2020 年“显着改善至少 1 亿贫民窟居民的生活”。随后，联合国人居署于 2003 年发布了开创性报告《贫民窟的挑战》，其中提出了贫民窟与城市贫困之间的关系“密切相关且相辅相成，但是……” 。。并不总是直接或简单”。( 18 )至关重要的是，这是第一次对全球范围内的贫民窟进行报告，并引入了“贫民窟”的定义：贫民窟家庭的定义是居民缺乏以下一项或多项能力的家庭：(i)改善水源；㈡ 获得改善的卫生设施；(iii) 足够的居住面积；( 19 ) (iv)外壳耐用性；(v) 保有权保障。这些被称为“五剥夺”。( 20 )联合国人居署和世界银行都承认城市化可以带来经济效益，但也指出，像非洲许多城市一​​样，不受控制的城市化和经济增长往往是这些地区经济和社会危机的根源。（21）这种不受控制的城市化进程导致城市人口不断增长，而其维持生计的手段却有限，从而导致非正规住区和城市不平等的激增。

在此背景下，我们的分析重点是探索支撑贫民窟定义框架的假设，然后将这些假设与这些术语所描述的地点、人口和过程的学术理解并列。
我们首先讨论如何表示问题，检查所有三个组织使用的定义以及它们在 20 年研究期间如何演变。然后，我们继续讨论这些表征中嵌入的基本假设，并推断它们对人们的生活和空间的影响。最后，我们讨论了贫民窟和非正规住区的一些更细微的特征，这些特征虽然没有出现在定义中，但在审查的报告正文中得到了解决，并表明这些主要机构意识到这些空间的复杂性。
A。问题定义：是否考虑了城市不平等？

联合国人居署对“贫民窟”的定义于 2000 年首次发布，并列出了 5 种剥夺条件，似乎影响了世界卫生组织（2005 年发布）和世界银行随后制定的定义。世界卫生组织指出，贫民窟的特点是（i）缺乏基本服务；(ii) 不符合标准的住房或非法和不合格的建筑结构；(iii) 过度拥挤和高密度；(iv) 不健康的生活条件和危险场所；(v) 保有权无保障、不正规或非正规住区；㈥ 贫困和社会排斥；(vii) 最小定居点规模。( 22 )世界卫生组织以联合国人居署的定义为基础，但为了与组织对健康的关注保持一致，将不健康的生活条件和危险场所包括在内，以及其定义中的贫困和社会排斥。早些时候（2002 年），世界银行重点关注非正式社区的法律地位和不合格的生活条件，承认这些社区统称为贫民窟。( 23 )到了 2009 年，它又指出“贫民窟在服务不足的地区长期存在过度拥挤、质量差的住房”。( 24 )通过包括过度拥挤和缺乏服务，这个定义现在与联合国人居署的定义非常相似。

人居署对业务条件的关注使得能够通过家庭剥夺分析来评估定居点剥夺的程度。将家庭数据汇总到定居点水平掩盖了定居点内家庭之间的社会空间差异，从而使对定居点内贫困的评估变得扁平化。此外，这一定义由两类家庭评估指标组成：与贫民窟实体性相关的指标（获得服务和基础设施、过度拥挤和住房结构的重要性）以及涉及法律地位和保有权保障的指标。考虑到人居署和世界银行都承认，贫民窟和非正规住区的法律地位是一个复杂且往往令人费解的特征，因此将法律地位纳入其中是很有趣的；这《2006/7 年世界城市状况报告》指出，合法性“并不那么容易衡量或监测，因为贫民窟居民的地位往往取决于 事实上或法律上的权利 ，或者是否缺乏这些权利”。( 25 )

虽然人居署最初交替使用“贫民窟”和“非正规住区”这两个术语，但人居署的《2012/2013 年世界城市状况报告》为后者提供了具体定义：非正规住区的特点是 (i) 没有保有权保障针对居住的土地或住宅，其形式包括擅自占地和非正规出租住房；(ii) 缺乏基本服务和正规城市基础设施或被切断；(iii) 住房可能不符合现行规划和建筑法规，位于地理和环境危险地区，并且可能没有市政许可证。( 26 )在这种描述中，保有权保障、规划许可和遵守建筑法规等形式的法律问题变得比过度拥挤和住宅本身的物理/材料外观更为重要。正如我们将在本文后面看到的那样，对保有权、基础设施提供和规划许可模式的强调拓宽了定义，不仅涵盖城市低收入社区占用的空间。

自首次使用以来的二十年里，这些贫民窟和非正规住区的定义一直持续存在，焦点的变化有限。通过选择关注物质和法律方面作为衡量居住剥夺的手段，这些定义将贫民窟和非正规住区界定为在某些方面存在缺陷和不足。虽然这些定义没有明确的关系，因为它们没有将这些空间与城市中的其他住区和社区进行比较，但它们暗示了城市内的不平等。贫民窟是生活条件不健康、住房不合格、缺乏服务的地方，居民很容易受到城市其他地区的政治和社会排斥。这些定义中指标的选择忽视了快速城市化环境中丰富的社会空间复杂性和日常实践的异质性，在这些环境中，国家仅提供有限且竞争激烈的资源和服务。这给我们带来了这些定义中嵌入的某些其他隐含假设。

b. 嵌入假设及其对城市不平等的影响
我们的分析表明，组织文件中“贫民窟”和“非正规住区”这两个术语的使用方式经常表现出不一致。在 2013 年制定非正规住区定义之前，人居署在许多报告中交替使用这两个术语。相比之下，世界卫生组织和英国国际发展部（DFID）在其文本中都做了区分：世界卫生组织经常使用“贫民窟居民和非正规定居者”一词，而英国国际发展部的一些文件则同时提到“贫民窟和非正规定居点”。这些术语的复合使用表明两种定居点类型之间存在明显的差异。然而，世界卫生组织或英国国际发展部的文本均未解释它们有何不同。

我们提出这一点是因为“贫民窟”一词的复兴似乎是有意识的并且具有潜在的挑衅性；文件显示，人居署承认该术语被用作包罗万象的术语，被认为是宽松和贬义的，并且“在世界不同地区，甚至在同一地区的不同地区，它所描述的内容也可能有很大差异”。城市”。( 27 )施密德等人。将这种包罗万象的术语的使用称为概念延伸，即“原始定义被放宽以涵盖越来越多的情况，直到它几乎成为一个通用标签”。( 28 )这些作者继续认为这种“精度损失”( 29 )和相关性导致广泛假设的出现；其中包括这样的观念：贫民窟只容纳城市低收入社区，非正规城市住区涉及低收入人口非法占用和建造住宅，不顾建筑法规和服务提供。至关重要的是，这些概括常常将国家批准的、开发商建造的、中等收入的非正式居住区（如罗伊所描述的）置于话语和广义定义的范围之外，同时对贫民窟居民进行污名化。( 30 )

“贫民窟”一词带有重大的包袱。从历史上看，在欧洲背景下，它与工业化和生活条件恶劣且不卫生的城市空间有关。它们被视为感染、疾病和“罪恶”或犯罪活动的场所。( 31 , 32 )因此，该术语被用来描述贫困城市居民所占据的空间以及与该群体相关的假定社会经济和道德条件。值得注意的是，由于这个原因，在《没有贫民窟的城市》推出之前的几十年里，该术语在学术和机构著作中普遍被废弃。学术界和实践者继续质疑和批评联合国人居署复活这个术语。( 33 , 34 , 35 ) Gilbert (2007)认为“这个词也很危险，因为它将劣质住房的实际问题与居住在那里的人们的特征混淆了。” ( 36 )

强调 5 种剥夺的贫民窟/非正规住区的定义表明，这些空间只容纳城市贫民，而且也是同质的。城市贫民。所使用的定义没有提及其动态的（即使是非正式的）治理或基础设施供应系统，也没有提及生活在这些空间内的人口所经历的多轴脆弱性。相互交叉的脆弱性往往会在这些社区内造成剥夺、边缘化和不平等的等级制度。尽管存在这些缺点，像贫民窟居民国际组织（SDI）这样的草根组织还是积极尝试重新使用“贫民窟”一词，选择用它来积极地识别自己和社区，强调社区参与、动员和代理，这些可以表征贫民窟的特征。他们。( 37 )虽然这显然是一项重要的努力，但联合国人居署持续使用贫民窟一词及其对环境细微差别的相关定义监督进一步嵌入了定居点和城市之间的社会空间不平等，同时使定居点内部的不平等变得不可见。

C。被认可却被边缘化
我们已经证明，组织定义优先考虑贫民窟和非正规住区的物理和法律特征。虽然定义不可避免地必须集中于被视为关键的方面，但它们的框架也导致了其他问题的外围化。因此，我们的分析发现这些定义与组织文档中通常更复杂的分析之间存在脱节。三个突出特点：贫民窟和非正规住区产生的复杂过程；居住在那里的不同人群；这些空间不仅对于其中的居民而且对于整个城市的进程都发挥着至关重要的作用。

世界银行和世界卫生组织都承认，贫民窟和城市非正规住区的产生不应仅仅归因于城市低收入社区，还有其他进程和力量在发挥作用。世界银行 2009 年的一份报告指出，“缺乏基本公共服务和基础设施的原因是许多城市政府、公用事业和服务提供商无法或不愿意在贫民窟运营，通常是因为此类定居点的非正规性和非法性。 ” ( 38 )这表明，在非正规住区的住房和服务提供方面，城市不平等的持续存在是国家和公用事业提供商认为这些空间非法和非正规的产物。此外，世界银行《2002 年世界发展报告》指出，“并非所有非正规住区的住房质量都较低。一些非法或不正规的住房是由商业开发商或有政治影响力的政党建造的，他们推测房地产投资稍后将被规范化。” ( 39 )因此，早在 2002 年，世界银行就认识到非正规住区生产过程的多样性，承认开发商和政党是这些过程中的参与者，并且这些空间的合法性存疑往往被用来谋取利益。的投资者。

罗伊提出了一个补充性的观点，认为贫民窟和非正规住区往往被国家故意忽视，以便以后进行灵活的规划。( 40 )拆除服务不足的空间，为机场等大型基础设施腾出空间，通常有助于从非正式规划和土地使用过渡到正式规划和土地使用。当最初的占屋是国家计划占用的，目的是随后驱逐和搬迁居民时，向正式地位的过渡可能会更加顺利。世卫组织将城市非正规住区描述为贫困的表现，将贫民窟描述为治理失败。( 41 )十年后，当世界卫生组织将这些定居点描述为“这是城市规划和管理不善以及住房部门功能失调的明显表现” （42），并指出贫民窟是城市地区排斥的正式表现。

2010 年世界卫生组织-联合国人居署报告( 43 )指出，“贫民窟不再仅仅是居住着相对较小比例城市人口的边缘化社区。在许多城市，它们是人类住区的主要类型。” ( 44 )该声明承认当今城市内此类定居点的规模和持续性。贫民窟和非正规住区通常被视为城市低收入社区的聚集地。( 45 )它们也被称为来自农村地区的新移民的“抵达城市”，提供了一个中介空间，既提供了与城市机会的联系，也往往也与他们的原籍村庄建立了联系。( 46 )这些住区是城市经济运作的一个组成部分，无论是为城市的正式活动提供住房的劳动力，还是提供重要的非正式服务，随着时间的推移，这些服务将成为主要城市经济的一部分。( 47 )在这方面，联合国人居署承认这些空间和人口在城市的社会和经济体系中发挥着多方面的作用，从而强调了正式和非正式的相互依赖。( 48 )这并不意味着这种城市不平等对于城市低收入社区在城市环境中的融入和生存是可以接受的或必要的。

我们的分析表明，虽然联合国人居署的定义是用来衡量家庭贫困的，但评估结果是按定居点规模进行汇总的。这是这些空间和居住在其中的人口的社会空间标准化形式，最大限度地减少定居点内的社会经济多样性和差异，并影响需要、获取和提供服务的方式。话虽如此，并非所有研究组织都采取了这种方法：世界卫生组织和联合国人居署共同撰写的 2010年《隐藏城市》报告主张对健康数据（城乡、城市内或贫民窟内的健康统计数据）进行分类）能够确定“哪些城市居民受到哪些健康问题的影响以及原因”。( 49 )这说明人们认识到贫民窟和非正规住区居民的异质性，至少从健康角度来看是这样。该报告表明，这种数据收集不仅可以在医疗保健提供方面采取基于证据的行动，而且还可以解决城市低收入社区“隐形”的问题以及城市趋势和亚群体的扁平化问题，而城市趋势和亚群体的扁平化往往是由以下因素造成的：汇总城市层面的数据。同样，2016 年世界卫生组织全球城市健康报告继续指出，“非正规住区远非同质，因为即使在这些环境中也存在不公平的差异”。( 50 )

四．讨论
在低收入和中等收入城市中，人们对贫民窟和非正规住区的人口和空间的看法往往受到全球定义框架中嵌入的假设的影响。这三个组织建立和使用的各种定义研究了贫民窟和非正规住区中的前景材料和法律缺陷以及剥夺。我们认为，虽然定义是具体的并且旨在衡量和跟踪贫民窟人口统计数据以及干预措施的影响，（51）他们也是排他性的。虽然没有明确说明城市不平等的模式，但暗示了这些住区与城市其他地区的比较。这导致了城市环境中社会空间不平等和污名化的持续存在，同时也为开发商、服务提供商和政党提供了利用的机会。我们对机构文件的审查表明，联合国人居署、世界银行和世界卫生组织等组织都意识到贫民窟和非正规住区的复杂性，但选择使用标准化定义。这些定义（必然）是对复杂问题的过度简化，未能解决复杂的生产过程、这些空间的持久性和再生产及其人口的异质性等关键特征。

贫民窟的驱逐和拆除过程就说明了这种对复杂概念的过度简单化对贫民窟居民造成的不利后果。千年发展目标目标 7 的具体目标 11 是到 2020 年，显着改善至少 1 亿贫民窟居民的生活。目标 11 的措辞于 2005 年修订为“到 2020 年，大幅改善至少 1 亿贫民窟居民的生活 ，同时为新贫民窟的形成提供适当的替代方案[作者强调]”。( 52 )增加这一修正案是因为“没有贫民窟的城市”被国家和地方政府解释为驱逐和拆除非正规住区的理由，特别是在南非和肯尼亚。（53）

如上所述，贫民窟概念中包含的耻辱和合法性问题给生活在贫民窟和城市非正规住区的人们带来了非常现实的挑战。米特林和帕特尔表示，“由于社会对其家庭住址的态度，非正规地区的居民可能很难找到工作和获得公共服务”。( 54 )他们引用了巴恩 2009 年对德里驱逐的研究，该研究表明人们对非正规住区存在的敌意有所增加，并指出这种耻辱的连锁反应既是真实的，也是感知到的，个人和社区必须资源和影响力。( 55 )如前所述，世界银行和世界卫生组织都承认住房、服务和基础设施供应的缺乏与城市治理背后的政治经济有关。不幸的是，与这些空间法律缺陷和制度影响相关的耻辱往往是由居住在这些空间内的人们以骚扰和驱逐的形式承担的。

上面讨论的概念社会经济同质性反映了贫民窟和非正规住区定义的地域或物质标准化。虽然联合国人居署承认，非正式住区的构成以及“宜居”的定义在不同情况下有所不同，( 56 )但该组织未能将这种差异纳入其定义中，因此意味着住区间和住区内的剥夺水平是统一的。再加上国际发展机构将“贫民窟”一词重新引入发展术语，产生了重要的连锁反应。( 57 , 58 )这个词不仅暗示了城市的贫困、不稳定和恶劣的生活条件，而且进一步边缘化了空间和居住在其中的人们，同时忽视了其中存在的活力和多样性。( 59 )这导致社会空间和政治隔离感加剧。对脆弱性与社会、经济、政治和空间边缘化的交叉点进行更细致的分析，将异质性概念引入城市不平等的概念中，并有助于更好地理解居住区内部的多样性和需求。

联合国人居署的世界城市报告过去侧重于和谐城市（2008/9）、弥合城市鸿沟（2010/11）和繁荣城市（2012/13）——所有主题都延续了自上而下的经济观点城市贫困，将贫民窟和非正规住区等同于城市贫困。( 60 )这种观点常常忽视而不是整合生活在贫民窟和非正规住区的人们的社会、经济和政治需求，将城市视为一个整体而不是许多部分的总和。将保有权保障纳入联合国人居署对贫民窟( 61 )和非正规住区的定义中（62）在这种观点中发挥了重要作用，即城市经济繁荣是解决城市不平等问题的关键。财产被视为一种未开发的资产，尤其是在贫民窟——德索托推广了这一想法。( 63 )同样，联合国人居署认为，财产所有权是影响城市贫困、可持续生计、获得服务和主张权利的一种手段，因为这是贫民窟居民尚未开发但可以获得的资本形式。( 64 )不幸的是，财产所有权和所有权的倡导者并没有考虑到非正式住区中存在的各种法律地位，卡拉曼及其同事认为，包括：“传统的财产权、艰苦奋斗的集体主张，以及由国家机构支持的正式的‘合法’规则”，( 65 )所有这些都以不同程度的合法性发挥作用，并且获得保有权保障的成本也不同。产权授予过程往往将贫民窟和非正规住区的居民进一步分层，分为有能力将其土地/财产正规化或正式化的人和没有能力的人，从而加剧了住区内不平等的问题。

尽管贫民窟和非正规住区被视为城市贫困问题，但各组织似乎也同意它们是城市治理和政治准入问题。世界银行将贫民窟服务不足的原因归咎于“许多城市政府、公用事业和服务提供商无能力或不愿意”在贫民窟采取行动。( 66 )此外，世界银行表示，只有在这些空间在空间上被城市吸收、发展滞后和相关不平等得到克服之前，接触政治参与者对社会空间边缘化住区来说才是一个挑战。这似乎过于简单化并且忽略了两个问题。首先，获得服务往往受到定居点空间合法性的限制，但空间合法性往往取决于是否存在合法提供的服务。( 67 )其次，这种概念化是围绕将城市人口分为二元组而建立的：“富人”和“穷人”，有政治权利的人和没有政治权利的人，等等。这巧妙地避免了（i）承认服务提供和法律地位的第22条军规性质，以及（ii）建立一个更深入、更细致和分类的非正规住区概念，突出居住在那里的人们的异质性，认识和重视基于不同生活经验的关于性别、种族、种姓、宗教、年龄和能力/残疾。除此之外，应该指出的是，非正规住区中存在并持续存在的不平等往往是交叉的，并且可能同时与多个特征相关，无论是性别、移民身份、年龄还是不同的能力。

还需要超越将城市非正规住区视为纯粹领土形式的概念。拉奥将贫民窟称为“人口、法律和领土结构”，很有帮助。( 68 )此外，卡尔代拉挑战了关于正式和非正式住区的二元思维，他认为需要“用横向逻辑来思考，以理解这些本质上不稳定和偶然的复杂城市形态”。( 69 )这些空间是由密切参考法律的系统和流程生成的，通常是政府政策决策的结果。此外，非正规性不仅仅是低收入人群的领域，国家在许多实践中都使用非正规性。( 70 ) Bhan 进一步探讨了最后一个主张，他指出，就印度城市而言，国家已开始模仿诸如占屋、修复和巩固等非正式做法，作为比更正式的建设和升级过程更有效的就地解决方案。( 71 )在这方面，界定非正式性的边缘既关乎权力，也关乎视角。换句话说——什么被认为是非正式的以及被谁认为是非正式的？

从历史上看，在独立后城市的背景下，城市非正规住区一直被视为新移民进入城市的临时或过渡阶段。这种对城市非正规住区的理解是基于这样的信念：它们是快速移民的结果，工业化对劳动力的需求（72）和其他地方缺乏经济适用房的推动。如今，在许多发展中城市，情况已不再如此，而且它忽视了人口自然增长带来的城市增长。在这方面，努力建设没有贫民窟的城市其目的是阻止这种现象的再现并消除贫民窟的发生，这似乎是一个合法的目标。然而，贫民窟将随着现代经济和工业化的出现而消失的预期并没有经受住时间的考验。

要认识到城市非正规住区不是临时性的这一事实，我们必须首先承认，这些空间很可能成为发展中城市景观中的永久固定设施，因为有数据估计，72% 的非洲城市人和 56% 的非洲人南亚城市居民居住在非正规住区。( 73 )其次，正如戴维斯所言，我们必须将我们对城市化的理解与工业化和发展脱钩。( 74 )许多城市的发展不仅是自然增长的结果，而且当今许多中低收入城市的移民是冲突和气候变化（荒漠化和海平面上升）的结果，而不是工业化的结果。( 75 )非正规住区的持续存在和再生是一种跨越时间和空间的现象；随着居民对定居点进行升级改造，新来者将无法承担这些费用。这些新进入者必须在其他地方定居；因此，虽然一种定居点可能会正规化、正规化和/或高档化，但其他定居点将会出现，并且这种循环将继续下去。( 76 )事实上，AlSayyad 提出“城市非正规性是一种‘新的生活方式’”和“理解城市文化的新范式”，( 77 )，而不是更短暂的东西。

多维对当前城市理论以及开发机构对贫民窟和城市非正规住区自上而下的概念化的批评似乎在某种程度上是恰当的：“传统形式的城市理论和实践——侧重于正式监管和自上而下的计划——已被证明不足以应对非正式城市化的活力、复杂性和弹性。” ( 78 )或许我们需要从南方国家出发建立一种关于南方国家城市的城市理论( 79 )这是由自下而上/由内而外的概念化过程决定的。这个过程将使用个案实证研究，并将城市视为系统，将人视为基础设施，将空间的增量生产视为社会协作，（80）并将人置于空间和场所生产的中心与国家相反。

五、结论
全球政策话语将贫民窟和城市非正规住区描述为城市贫困的表现，但也是城市不平等的具体表现，这取决于它们在城市中的位置、服务方式（或不提供服务）以及它们被认为是如何合法的。这种全球性的讨论将这些定居点视为不充分或缺乏某些物质和法律品质，这些品质使它们不同于规划的、正式的和国家提供的城市。这一概念指导双边和多边捐助者在何处以及如何部署资金来解决这一问题，并影响国家和地方的决策。巴基和古德温指出，“政策是偶然的历史创造，是产生效果的人类建构”。( 81 )因此，我们认为，全球主要参与者通过其框架和基本假设对贫民窟和非正规住区的流行定义，可以通过作为和不作为间接影响人们看待和延续城市不平等的方式。捐助者话语的扁平化和通过用于衡量影响和改进的指标收集的数据的汇总有效地消除了差异和差距。这不允许政策和方案应对措施有效且高效地将有限的资源用于解决全球范围内非正规住区之间和非正规住区内部所关注的特定城市不平等问题。此外，它们之所以重要，是因为它们影响国家和地方层面的政策思考；他们帮助引导资金、发展能力、

有鉴于此，为了进一步了解城市不平等，有必要重新审视全球机构在贫民窟和非正规住区方面的框架。政策制定者必须采取更加细致入微的方法来制定框架，考虑到现有定义试图描述的人员、地点和流程的异质性和交叉性。这反过来又将有助于在资助适当的地点和计划以及发展相关能力方面做出更有针对性的应对措施。对于真正和谐和繁荣的城市，我们需要更全面地描述其中的人和空间。