介绍
为了避免全球气候灾难，气候融资需求巨大。到 2050 年，全面能源转型预计需要 1.6 万亿至 3.8 万亿美元，发展中国家每年还需要 2800 亿至 5000 亿美元的适应资金（CPI，2019）。在格拉斯哥举行的 COP26 气候峰会之后，对气候融资的迫切需求增加，但我们对气候融资在实现其促进受援国可持续气候缓解和适应的目标方面的有效性仍知之甚少。在此背景下，本文通过比较案例研究分析气候融资对印度尼西亚和菲律宾地热开发的影响，探讨气候融资的有效性。

印度尼西亚和菲律宾地处亚太地震活跃区“火环带”，是仅次于美国的全球两个最大的地热能生产国，但两国的地热开发轨迹却截然不同。尽管印度尼西亚拥有优越的地热储量（约 24 吉瓦），但仅开发了其潜力的约 9%，而菲律宾已开发了其潜在容量的 44%（约 4 吉瓦）（DOE，2019 年；MEMR，2020 年））。这就提出了一个问题：为什么地热开发的进展存在差异，即为什么菲律宾几乎开发出了地热发电的全部潜力，而印度尼西亚却没有。尽管多年来这些国家的地热发展轨迹各不相同，而且尽管实现产能目标的时间有所延迟，但印度尼西亚还是在 2017 年超越菲律宾，成为世界第二大地热能生产国。这一进步体现了政府在国际开发机构的支持下成功解决了困扰印度尼西亚地热开发数十年的某些障碍；然而，可再生能源装机容量的目标与现实之间仍然存在巨大差距。同时，自 20 世纪 80 年代至 90 年代政府在国际援助的支持下优先开发地热资源以来，菲律宾在地热资源开发份额方面处于领先地位；然而，在初级资源开发后，这种增长趋于稳定，此后一直处于平静状态。

为解决减缓和适应气候变化的障碍和成本，双边和多边援助在清洁能源发展中发挥了重要作用；印度尼西亚和菲律宾都获得了大量专门用于可再生能源的资金，但这两个国家的部署仍然存在许多障碍。2015 年至 2019 年间，多边开发银行承诺提供约 1924 亿美元的全球气候融资，其中 2019 年融资承诺中的 76%（4660 万美元）专门用于缓解气候变化（非洲开发银行，2020 年））。本文调查了 20 世纪 70 年代至 2020 年间气候融资如何解决印度尼西亚和菲律宾地热开发障碍的方式。本文使用“气候融资”一词探讨了用于减缓和适应气候变化的多边、双边和跨国发展援助，以及用于能力建设、政策咨询和技术援助的补充资金，因为它特别涉及地热开发。1通过比较两个案例，本研究探讨了国际组织、国内参与者和能源领域障碍之间的相互作用，提供了阐明气候融资有效性的实证数据。

选择印度尼西亚和菲律宾进行比较是因为这两个群岛都是东南亚群岛，具有相似的从威权政权演变成民主国家的政治历史，都是大量气候融资的接受者，都是脱碳目标，但地热装机容量各不相同。地热能技术适合进行分析，因为两国都拥有丰富的地热资源，但与其他可再生能源相比，其发展面临着许多重大障碍。这些障碍包括勘探和开发的风险和成本相对较高，而没有适当匹配的融资机制；与土地准入相关的监管障碍和对私人投资的限制；
本文为越来越多的比较环境政治文献做出了贡献，这些文献探讨了政策扩散、相互作用以及国际机构通过多中心或多层次治理对国内政治的影响（Jordan et al., 2018；Jörgensen et al., 2015）。关于跨国网络和次国家行为者的作用的研究（Andonova 等，2017；Bernstein 和 Hoffmann，2018；Betsill 和 Bulkeley，2004）以及认知社区和倡导联盟（Haas，1989；Keck 和 Sikkink，1998）为阐明这些行为者如何超越国家黑匣子影响政策结果做出了重要贡献（斯坦伯格和范迪弗，2012）。此外，政策创业研究揭示了私人行为者对影响变革的作用（Andonova，2017；Boasson & Huitema，2017；Pattberg，2010）。
现有的气候融资有效性学术研究将各种成果视为成功的衡量标准，包括对清洁发展机制 (CDM) 和全球环境基金 (GEF) 解决发展中国家可再生能源发展障碍的能力的研究（Castro，2014 年）；Michaelowa & Jotzo，2005）探索发展援助如何影响能源转型并提高机构能力（Heggelund 等，2005；Marquardt 等，2016；Stadelmann 和 Castro，2014）。对气候融资有效性进行分类的更具体的研究包括Bhandary 等人最近的研究。(2021)。本文的主要贡献是通过实证比较案例研究分析，追踪气候融资如何影响受援国的实地障碍。

这项研究的主要问题如下：国际发展机构和气候融资如何有效地解决印度尼西亚和菲律宾地热开发的国内障碍？国内政治在减轻影响方面发挥什么作用？本研究提供了通过在印度尼西亚和菲律宾进行的访谈和实地研究收集的新数据（完整访谈列表见附录A）以及一手和二手资料，以解释气候融资如何影响受援国可再生能源发展的国内障碍。

国际发展机构和气候融资
为了创建一个初始框架来分析不同的发展融资机制以激励变革，我采用了Young 和 Levy (1999) 的制度影响结果的路径类型学以及Carbonnier、Brugger 和 Krause (2011)对这种非约束性协议类型学的解释。因为它提供了对国际机构影响国家行为和国家政策、重新调整国内利益的多种方式的见解。
如表 1所示，国际发展机构和金融可以以不同的方式影响国内政治参与者和障碍。我将影响概念化为通过三种机制发生：效用调节器（项目开发融资）、社会学习（政策对话和规范传播）和能力建设（技术援助、培训和研讨会）。这些机制适用于印度尼西亚和菲律宾的案例研究，并分析它们如何有效地解决地热开发的各个障碍。

随着新规则或机会的引入，效用修正机制可以改变参与者的成本效益分析。卡博尼耶等人。（2011）强调监管并不是唯一的有效性工具：市场激励也是有效的工具。该机制通过改变国内联盟以及国际层面的国家行为者的效用，在国家和国家以下各级发挥作用。
社会学习机制通过国际论坛引入新的信息和话语以及众多国际参与者的政策建议来促进行为的改变，这些信息和建议可以促进解决国内问题的新观点或替代措施（Haas，1989；Haas & McCabe，2001；Young &利维，1999）。当国际机构提供的新信息和经验所产生的认知变化导致政策目标的实现或修正时，社会学习就会发生（Clark 等，2001；Sabatier，1988）。
能力建设机制是通过培训和教育提供用于建设技术和机构能力的资源。讲习班和培训为各组织提供了直接与政府代表和利益相关者合作的机会，以积累技术知识，确保改革的有效实施，并建立地热开发的技术队伍（​​Mori，2010）。能力建设机制更直接地传播知识，而社会学习通过规范或政策传播来发挥作用，这可能更加被动。正如Chayes 和 Chayes（1993）所说，不遵守国际协议可能是由于政府缺乏制度能力，而不是故意不遵守。

印度尼西亚和菲律宾的可再生能源发展
印度尼西亚和菲律宾的政治经济史为了解各国地热能发展的当代状况提供了见解。印度尼西亚拥有世界40%的地热能储量，远超菲律宾，但尚未充分挖掘优质原生资源的潜力，而菲律宾开发了几乎所有原生资源和一半的产能潜力。已开发储备的比例是充分发挥其潜力和实现政府设定目标所取得进展的重要指标；缺乏进展可能表明政府缺乏实现目标的意愿，或者表明该行业规模化存在持续障碍。随着各国政府努力提高供应安全并维持基本负荷电力，同时减少排放，
下图 1描绘了 20 世纪 70 年代中期以来印度尼西亚和菲律宾地热装机容量的发展趋势。直到最近，印度尼西亚的总装机容量仍落后于菲律宾，尽管两国早在 1960 年代和 1970 年代就开始勘探地热资源，但菲律宾在地热能开发方面的成功先于印度尼西亚。

菲律宾前总统费迪南德·马科斯和印度尼西亚前总统苏哈托分别对能源发展计划实行独裁控制，以应对外部冲击和国内资源供应。地热等技术装机容量的增长率进一步证明了这一点，这些技术可能与重大能源和经济危机有关，包括 1973 年石油危机和 1997 年亚洲金融危机。印度尼西亚拥有丰富的石油资源，在石油危机中受益匪浅，价格上涨支撑了该国20世纪70年代至90年代的经济增长。2004年，印尼能源历史的转折点到来，石油储量因管理不善而减少，从石油净出口国转变为净进口国；印度尼西亚于 2008 年正式退出石油输出国组织 (OPEC)。随着能源不安全的加剧，印度尼西亚的能源多元化计划也随之增加，如下所述。相比之下，菲律宾依靠石油进口来满足其化石燃料需求，受到 20 世纪 70 年代全球石油危机和 90 年代国内电力部门危机的严重负面影响，并因 1997 年亚洲金融危机而进一步加剧。这些危机发生后，不满情绪日益高涨，马科斯首先实施了戒严令，然后将政府资源转向开发地热能以满足能源需求。

表 2总结了印度尼西亚和菲律宾的政治和社会经济历史，为可再生能源（特别是地热能）的发展造成了既得利益冲突和随后的障碍。

印度尼西亚的机构、参与者和利益
管理印度尼西亚电力行业的主要参与者包括地方政府、能源和矿产资源部 (MEMR)、财政部、国有电力公司 Perusahaan Listrik Negara (PLN) 和独立电力生产商 (IPP)。虽然 PLN 作为一家公司必须盈利，但根据第 30/2007 号法律，它还有法律义务向最贫困地区和人口提供能源服务和基础设施。国家发展规划局（“BAPPENAS”）负责制定发展规划，并且在确定能源政策方向以及使其与 MEMR 执行的更广泛的经济计划和法规保持一致方面具有影响力（Damuri & Atje，2012）。
印度尼西亚地区和中央政府、IPP 和 PLN 的需求和利益常常不一致（Budiman 等，2014）。MEMR 发挥着最核心的作用，因为它负责制定能源政策、监督国有企业 (SOE)、提供数据和分析、能源规划、资金和监管（Damuri & Atje，2012）。根据 MEMR，可再生能源和能源节约理事会 (EBTKE) 于 2010 年成立，作为一个部级机构，旨在加强对可再生能源和能源效率活动的监督。
印度尼西亚的地热开发由三个国有地热公司主导：Pertamina Persero 的子公司 Pertamina 地热能源公司 (PGE)，自 20 世纪 70 年代以来一直在勘探和开发地热项目；PLN 天然气和地热，PLN 子公司；Geo Dipa Energi (GDE)，其股份由财政部 (93%) 和 PLN (7%) 持有（世界银行，2019 年；尤尼斯，2015 年）。还有几家印尼和国际私营开发商持有地热勘探许可证

反对地热开发的反对团体包括化石燃料以及当地和土著社区的既得利益者。煤炭、石油和天然气领域根深蒂固的地方政治利益以及相关的任人唯亲、寻租和腐败（包括挪用 MEMR 资金、勒索、税务欺诈和走私）是可再生能源发展的主要障碍（Cahyafitri ） ，2015；Sukoyo，2014；Winters 和 Cawvey，2015）。以村长为代表的当地社区担心地热项目对环境和健康的影响，例如安全和污染，并反对地热项目（WWF， 2012，2013 ））。虽然这些对环境影响的担忧是合理的，但对新技术的恐惧也是传播错误信息的一个因素。土著社区也是地热项目争议的一个来源：这些社区以酋长为代表，可能会因允许使用部落土地或重新安置而寻求补偿或报复。

菲律宾的机构、参与者和利益
在菲律宾，能源部 (DOE) 是负责制定能源开发政策和法规的政府部门。尽管能源部在能源开发中发挥着重要作用，但大多数地热资源都是在费迪南德·马科斯政权（1965-1986）和菲德尔·拉莫斯（1992-1998）的指导下开发的，以维持 1973 年石油危机和 1990 年代电力部门的能源安全危机。政府的领导在加快地热开发方面发挥了重要作用。在确认提维的第一个地热资源后，政府于 1976 年在国有菲律宾国家石油公司 (PNOC) 下成立了能源开发公司 (EDC)，其任务是“勘探、划定和开发提维的本土资源”。国家” （EDC，2021）。EDC 在马科斯的指导下与国家电力公司 (NPC)（国有电力和输电公司）合作，获得了地热蒸汽田的承购保证以及用于支付勘探和开发成本的融资，因此完全消除了承购风险。EDC 于 2007 年被私有化并被洛佩兹控股公司收购，但菲律宾早期几乎所有的地热开发都是在 EDC 隶属于 PNOC 期间进行的。

菲律宾地热开发的主要反对者之一是土著社区，他们保护自己的部落土地，这些土地恰好与一些最丰富的地热资源重叠。反对部落土地开发的历史由来已久，许多地热项目因土地权争议而被搁置或取消。
表 3列出了地热能开发的一些主要障碍和挑战。

接下来的两节概述了地热开发的主要障碍，首先是印度尼西亚，然后是菲律宾。
印度尼西亚的主要障碍
印度尼西亚是全球十大碳排放国之一（根据一些计算，排名第五），森林砍伐和土地转化是该国碳排放的最大贡献者（气候行动追踪器，2020 年；Tacconi 和 Mutaqin，2019 年）。虽然印度尼西亚的目标是到 2025 年使可再生能源占能源结构的 23%，但截至 2020 年，由于持续存在的障碍，迄今为止仅实现了 14%，而化石燃料占一次能源供应的 86%（IISD，2018；MEMR， 2020）。印度尼西亚实地工作的学者和组织已经确定了可再生能源技术投资的财务、监管和技术障碍。
印度尼西亚地热开发的财务障碍包括勘探和开发的高风险和成本、与煤炭相比开发成本高以及项目开发商为降低上游开发风险而提供的财务支持不匹配（Yasukawa & Anbumozhi，2018）。通常，地热生产国的勘探成本由政府或国有企业而不是开发商承担。然而在印度尼西亚，开发商承担了勘探的成本和风险，因为政府历来反对支持高风险的地热勘探，以避免在油井无法生产时承担损失。2
上游地热开发的三个阶段——初步勘察、勘探钻探和圈定钻探——风险最高，而下游阶段成本最高，但风险较低（见下表4）。缺乏早期融资和风险缓解是印度尼西亚地热开发的最大障碍之一。


印度尼西亚地热开发的监管障碍主要集中在对该部门私人投资和法规的限制，特别是林业和采矿法，这使地方和中央政府之间本已有限的协调变得更加复杂（透明国际，2020年；世界自然基金会，2012年；安川＆安布莫治，2018）。1997 年亚洲金融危机后，苏哈托颁布了第 39/1997 号总统令，停止涉及国有企业和独立发电厂（地热开发的主要工具）的联合经营合同 (JOC)，以审查腐败支出。该法律有效地抑制了印度尼西亚的私人投资（Kantor et al., 2011）。五年后，政府通过第27/2003号地热法重新向私人投资开放该行业，旨在通过向所有投标人开放勘探合同招标程序来打破PGE对地热行业的垄断，增强地方政府的作用，并将监管权转移回 MEMR（Suryantoro 等人，2005 年；世界银行，2007 年）。然而，由于石油和天然气的既得利益，直到2007年，实施条例才出台，导致民间投资停滞了近十年。3

林业、采矿和地热法律是该国地热开发的另一个主要障碍，而政府权力的分散又增加了进一步的复杂性。根据第 41/1999 号森林法第 38 (4) 条，地热开发在法律上被视为采矿业的一部分，但禁止在受保护和保护的森林中采矿（Damuri & Atje，2012）。4这项禁令是地热开发的一个堡垒，因为 57% 的地热资源被认为位于保护林中（世界自然基金会，2013 年）。通常，较高质量的资源（具有高热量（热函）和蒸汽以及低酸度的主要资源）位于森林地区。

技术障碍源于有限的机构专业知识和技术劳动力，特别是印度尼西亚开发商。在印度尼西亚，地方政府通过发放可再生能源项目勘探和开发许可证、管理地热特许权招标和制定电价，在能源政策的实施中发挥着关键作用；然而，地方层面管理招标合同的技术专长存在差距，而且司法管辖区重叠、既得利益和冗长的许可程序使情况变得更加复杂（EIA，2015；Fox 等，2006；Polycarp 等， 2013）。5此外，国内技术劳动力有限——很少有印度尼西亚开发商能够突破复杂的障碍来开发项目，而 PGE 继续主导地热开发，拥有 76% 的装机容量，而 IPP 拥有 9% 的装机容量（见图3） （MEMR 2020；Yasukawa 和 Anbumozhi，2018）。

菲律宾的主要障碍
从历史上看，菲律宾一直依赖石油进口来满足其化石燃料需求，直到受到 20 世纪 70 年代石油禁运和 1986 年电力部门危机的严重影响，当时停电和能源供应短缺困扰着该国。从那时起，该国已转向可再生能源以增加多元化，尽管它仍然是化石燃料的净进口国。该国大部分地热发电能力是在马科斯政权下开发的，政府资源和国有企业全力致力于加速地热开发，消除早期开发中的财务和监管障碍。菲律宾早期发展的最大障碍是缺乏技术劳动力。最近，优质初级资源的日益减少造成了新的技术和财务障碍：安川＆安布莫治，2018）。由于电力部门私有化并作为现货市场运作，地热发电无法保证发电，公用事业是由利润和短期购电协议（PPA）驱动的，这使得地热与化石燃料相比处于劣势。6项目开发商认为，可能需要征收上网电价补贴来支付这些次生资源的勘探和开发成本。7

菲律宾地热开发私人投资的一个主要监管障碍是外资所有权规则。在可再生能源开发方面，外国公司只能持有40%的资产，需要通过与拥有剩余60%资产的当地公司合作来“菲律宾化”。地热开发的资本密集型性质需要获得资本，这有利于大型跨国开发商，而不是当地开发商，因为当地开发商获得股本的机会有限，无法承担勘探钻探的高风险和成本。宪法规定自然资源归人民所有，因此，开发必须在国家的全面监督下进行，这就是应用 40/60 规则的原因。尽管 2002 年第 9513 号可再生能源法将外资完全所有权合法化，8

另一个监管障碍是 1992 年《国家综合保护区系统法案》(NIPAS) 规定，对进入保护区或土著土地开发与这些地区重叠的主要地热资源进行限制。由于许多新的地热资源位于保护区和祖传土地上，开发商通常必须经过广泛的审查过程才能进入这些土地或申请重新划定保护区边界。9

金融、监管和技术障碍减缓甚至阻止了两国地热开发的进程。接下来的部分将探讨国际组织、国内政治利益以及印度尼西亚和菲律宾当地障碍之间相互作用的演变，以及气候融资的后续有效性。

地热融资概述
印度尼西亚和菲律宾的清洁能源开发融资格局由表2所示的多边和双边开发银行以及国际组织组成。1980 年至 2015 年间，印度尼西亚地热开发的气候融资总额为 67 亿美元，菲律宾为 30 亿美元，涵盖财政援助、试点项目、技术援助、政策咨询以及培训和研讨会，以解决地热的多样性障碍。发展。图4描绘了1980-2015年印度尼西亚和菲律宾地热能开发双边和多边气候融资的总体趋势，图5显示 2015 年至 2020 年期间多边气候融资捐款。10

考虑到巴黎和格拉斯哥举行的《联合国气候变化框架公约》缔约方会议，气候融资的讨论变得越来越重要。减排承诺和气候融资分配为印度尼西亚和菲律宾最近的地热开发计划的发展提供了背景。

2000 年代初，印度尼西亚在国际社会施加减排压力的同时退出了 OPEC。通过诸如 2007 年在巴厘岛举行的《联合国气候变化框架公约》第 13 次缔约方会议等国际论坛，印度尼西亚面临着越来越大的减少森林砍伐和碳排放的国际压力，领导人也感受到了表现得“进步”的压力。11在 2009 年 G-20 峰会上，时任总统苏西洛·班邦·尤多约诺 (“SBY”) 做出了 26/41 承诺，承诺到 2020 年将一切照旧 (BAU) 排放量减少 26%，并减少最多 41在国际支持下减少 %。印度尼西亚深化了《巴黎协定》国家自主贡献意向 (INDC) 下的减排目标，即到 2030 年减排 29%，并在国际支持下减排高达 41%（UNFCCC，2015a））。在格拉斯哥举行的 COP26 上，印度尼西亚签署了协议，承诺到 2030 年实现煤炭退役和零森林砍伐，但此后表示可能无法遵守该协议（BBC，2021）。在国际论坛上被视为落后者的声誉风险是显得进步的一个激励因素。12然而，两级博弈（Putnam，1988）在印度尼西亚试图安抚减少排放的国际压力和国内压力，同时发出需要国际支持的信号时，这一点很明显。国际上做出的26/41承诺最终制度化，代表着规范扩散，但减排进展缓慢。向国际社会发出的吸引气候融资的信号成功地吸引了国际社会对减缓气候变化的支持，包括地热开发，详情如下。

相比之下，自 20 世纪 70 年代石油危机以来，菲律宾已将可再生能源列为其可再生能源结构的一部分，但该国的能源结构仍然依赖进口化石燃料。最近，根据《巴黎协定》，菲律宾承诺到 2030 年比 BAU 减排 70%（UNFCCC，2015b），但这些目标取决于气候融资和技术转让（气候行动追踪器，2018）。
接下来的部分将探讨专门用于地热开发的开发资金如何解决印度尼西亚和菲律宾的主要障碍。

印度尼西亚的地热融资
资金和技术障碍
双边和多边开发融资针对地热行业的资金和技术壁垒，例如上游开发和技术培训。在近十年的过程中，以及融资机制的多次迭代中，开发机构通过与印度尼西亚政府的政策对话取得了进展，将政府对勘探的资助重新调整为数据收集活动，这有助于克服主要的财务障碍。每个机制都试图纳入一定程度的政府资金，并辅之以国际资金，以帮助降低与早期开发相关的投资风险。
从 2011 年开始，KfW（德国复兴信贷银行）、亚洲开发银行（ADB）和日本国际协力机构（JICA）与该国政府合作设计了一个循环基金来资助地热项目——地热项目基金安排（GFF）。13亚行表示有兴趣在政府承担勘探风险的情况下，匹配政府对基金的出资；然而，政府仍然不愿意为高风险的地热勘探提供资金，因为它无法承担“损失”（Polycarp 等，2013））。虽然亚行和日本国际协力机构与政府合作，证明政府支持勘探可以带来地质数据方面的收益，但政府并未为 GFF 做出重大贡献。14
展望 2019 年，世界银行的地热资源风险缓解项目 (GREM) 创建了一种创新的融资工具，旨在降低与勘探钻探相关的风险。GREM 旨在通过风险分担机制 (RSF) 为上游开发提供创新的融资机制，以及向 MEMR 和 PLN 提供能力建设和技术援助，以改善许可和电力承购协议（世界银行，2019 年））。GREM 预计到 2029 年将新增 1 吉瓦的地热发电容量，利用蒸汽生产钻探和发电厂建设的 40 亿美元投资。RSF 的独特之处在于在特殊目的载体 (SPV) 中使用股权和债务，如果该项目被证明有价值，那么股权投资者可以分享利润，但如果油井干涸，那么 SPV 的估值为0 美元，但风险共担。15 RSF 还帮助开发了一个风险和损失数据库，供银行用于贷款定价（世界银行，2019）。RSF 通过为地热行业和银行业贡献巨大价值，将损失重新定义为收益，这应该会减轻政府的担忧。由于 25% 的油井可能会生产，GREM 设施将通过成功的项目自筹资金，同时弥补其他 75% 勘探的损失，为勘探融资提供长期解决方案。

除了提供资金消除勘探钻探的财务障碍外，德国复兴信贷银行、日本国际协力机构、新西兰、亚洲开发银行和世界银行等发展机构还针对技术障碍，支持印度尼西亚地热产业的发展，包括提供软贷款和动员资金探索试点项目的商业场地，为负责地热开发招标合同的地方政府官员提供技术培训和能力建设，改进数据收集，并支持政策改革的实施（Polycarp 等，2013）。16一个例子是德国复兴信贷银行于 2010 年启动的地热计划，向 PLN 和 Pertamina 提供 770 万欧元（1030 万美元）的软贷款，用于为恢复 Kamojang 地热项目提供资金，支持弗洛雷斯和亚齐地热发电厂的勘探融资，并协助旨在解决 Seulawah Agam 地热项目利益分享问题的招标程序（Downing，2011）。17另一个例子是 GREM 机制中专门用于技术援助和能力建设的资金，该机制的重点是建设当地技术能力，以建立有效的勘探和招标计划，以减少长期监管风险，并加强开展钻井、油井的能力。完成，并撰写资源评估报告（世界银行，2019）。

监管障碍和社会学习
通过地热法的不断迭代，与竞争和土地准入相关的监管障碍得到了解决。国内能源冲击和政治领导力部分解决了 2003 年《地热法》实施的政治障碍。伊尔万·普拉伊特诺 (Irwan Prayitno) 是一位具有可持续发展意识的政治家，现任西苏门答腊省省长，曾担任众议院能源、矿产资源、环境、科学和技术第八委员会主席（1999-2004 年），在担任主席期间推动了地热法在议会的通过制衡有利于石油和天然气开发的《石油和天然气法》（第 22/2001 号法律）。182008 年印度尼西亚发生能源危机后，议会促使政府颁布授权，颁布最初的 2003 年地热法，作为解决能源危机的可能方案。实施条例消除了民间投资的主要障碍。
另一个主要的监管障碍是将地热开发定义为采矿形式，在大多数优质地热资源所在的森林地区禁止开采。印尼国家地热协会 (INAGA) 等行业利益相关者和私营公司，以及亚洲开发银行、世界银行、美国国际开发署 (USAID) 和世界野生动物基金会 (WWF) 等国际参与者都在游说改革2003 年《地热法》重新定义了地热开发，但开发机构、政府和行业利益相关者之间经过 10 多年的政策对话才产生了变化。最终，社会学习改变了观念。19国内政治利益发生了有利于地热开发的重大转变，2014 年通过了新的地热法，将地热开发不再归类为采矿，并允许在森林地区进行勘探和钻探（Cahyafitri，2015）。

能源冲击、政治领导层更迭以及持续的政策对话和开发银行的融资之间复杂的相互作用有助于瞄准和改善印度尼西亚的监管、金融和技术障碍。克服这些障碍的多次尝试表明了政府解决问题方法的演变和利益的转变。下一节详细介绍了气候融资如何解决菲律宾存在的类似障碍，但结果不同。

菲律宾的地热融资
解决财务和技术障碍
在马科斯政权下，在 20 世纪 70 年代能源冲击之后，菲律宾政府主要投资地热开发以满足产能需求，国有企业致力于这一事业，但双边捐助者提供了大量技术合作。新西兰为菲律宾首批地热发电站的勘探和开发提供双边财政和技术援助以及技术转让，帮助菲律宾国有企业建立技术专长并减少技术壁垒。1973 年至 1985 年间，新西兰政府为地热勘探提供了总计 2150 万新西兰元（与当时的美元金额大致相同）的赠款，新西兰私营咨询公司 Kingston Reynolds Thom and Allardice (KRTA) ,霍赫斯坦，2005）。20
在此期间，地热开发是根据 1972 年第 87 号总统令（称为《石油勘探和开发法》）进行的，该法令维护了生产国对自然资源的主权（Velasco，2006 年）。在这种结构下，菲律宾到 1980 年迅速开发了 446 兆瓦的地热装机容量。到 1983 年，随着 Tongonan 1 号机组和 Palinpinon 1 号机组的投产，该国成为世界第二大地热生产国，各机组装机容量均为 112.5 MW——两者均归 PNOC-EDC 所有。21

20 世纪 90 年代，开发金融有助于促进经济和监管改革，激励私人投资（Bacon，2019）。拉莫斯政权优先考虑经济自由化和体制改革，包括私人投资以及地热和电力能力建设方面的发展援助请求，以应对电力部门危机。发展机构除了为政策咨询（社会学习机制）提供大量资金外，还直接资助开发装机容量的项目，以满足能源需求。开发资金有针对性的政策咨询和机构能力建设，以加强定价和政策实施的监管能力，特别是地热田开发和电力部门以及输配电发展。

1990 年第 6957 号共和国法案和第 45/1991 号总统令建立了建设运营转让 (BOT) 计划，暂时消除了私人投资的财务和监管障碍，并促进了 1996 年至 1996 年间额外开发 1 吉瓦的地热装机容量。 2000 年（世界银行，2007 年；Yasukawa 和 Anbumozhi，2018 年）。BOT 计划允许私人开发商与政府之间签订合同协议（联合经营合同或 JOC），以在最长期限（最长 50 年）内建设、融资、运营和维护设施，之后设施将被转让给政府。但亚洲金融危机后，外资减少，发展停滞。如图6所示菲律宾地热资产的所有权以国有企业为主，国有企业拥有总运营资产的67%。

最近，由于储量质量下降和开发成本增加，菲律宾一直在努力开发剩余的次生资源，这代表了新的技术和财务障碍。尽管如此，能源部还是制定了雄心勃勃的目标，以开发剩余资源，尽管技术障碍不断增加：到 2030 年新增容量总计 1495 兆瓦（到 2030 年总装机容量达到 3,461 兆瓦）（能源部，2010 年）。为了推动实现地热目标，能源部采取措施吸引私人投资，包括发布鼓励外资所有权的声明，以刺激进一步的地热开发，22启动新的勘探调查和拍卖，包括主要针对二次资源的低热工作区，并与新西兰政府续签地热技术合作谅解备忘录（Velasco，2021）。23

为了让外国投资者参与大规模地热勘探，他们需要满足一定的条件，包括最低投资额为5000万美元（DOE，2020）。因此，地热行业开始推动风险缓解和政府共同投资钻探，以降低与开发勘探阶段相关的风险。菲律宾国家地热协会 (NGAP) 正在推动 2021 年新立法，提出地热勘探风险缓解机制，该机制将与政府分摊成本，以降低勘探风险（NGAP，2021），与世界银行在印度尼西亚的 GREM 类似。如果钻探成功，开发商将偿还政府的贷款，但如果项目不成功，政府的部分将被视为赠款。该机制旨在促进未来 15 年 700 兆瓦的部署。24

监管障碍
国际和跨国行为者还针对并解决了菲律宾地热开发的具体监管障碍，包括 2002 年《可再生能源法》。
20 世纪 80 年代末，一个名为可再生能源委员会的制度化跨国倡导网络，由民间社会、政府和私人参与者组成，包括世界自然基金会、绿色和平组织、Aboitiz、维斯塔斯、EDC、雪佛龙和各种可再生能源公司，以及菲律宾天主教会共同努力倡导支持《可再生能源法》，该法为可再生能源投资者提供了一系列激励措施，包括税收抵免和豁免、间歇性上网电价补贴以及新兴可再生能源技术和融资。25重要的是，该法律还规定外国公司对地热资产 100% 拥有所有权（有待总统批准），这解决了地热开发的监管障碍之一。该网络汇集资源游说该法律的通过，开展公共媒体宣传活动，并收集了超过 40 万个可再生能源请愿签名。在克服了化石燃料和煤炭行业的既得利益后，可再生能源委员会于 2002 年成功通过了新的可再生能源法 (RA 9513)。该联盟成功地促进了部分政策制定者的认知转变，以支持可再生能源政策的采用，展示了社会学习。尽管如此，如上所述，能源部最近关于外国投资的声明是否会解决外国所有权问题仍有待观察（美国能源部，2020）。

气候融资机制的影响
通过探讨各种形式的气候融资及其对地热产业的国内影响，本文将其对国内参与者和障碍的影响概念化为效用调节机制、社会学习以及印度尼西亚和菲律宾地热开发障碍的能力建设。案例研究揭示了效用修正机制是通过必要的经济和监管改革降低金融风险和促进有利于投资者的环境来鼓励私营部门投资的重要因素。然而，效用调节剂机制很少能单独成为创造持久变化的充分机制，也不能完全消除促进大规模地热利用所需的障碍。对项目的财政援助通常与政策咨询（社会学习）以及建设技术能力或专业知识（能力建设）的技术援助相结合，这是确保实施必要的监管改革以及当地有能力开展地热发电的关键项目开发和招标。
这些相互交叉的动态在印度尼西亚得到了体现，世界银行通过政府联合资助和发展援助，在填补上游开发勘探和钻探方面的空白方面发挥了作用，方法是转变政府态度，为勘探阶段钻探提供资金，这对于帮助克服这一问题至关重要。是地热开发的最大障碍。社会学习和政策传播在补充财政支持方面发挥了关键作用，通过与印度尼西亚政府合作，重新调整用于勘探的公共资金，即使在油井未生产的情况下，通过所获得的数据也是富有成效的。GREM 下的 RSF 长期解决方案应能降低私人投资者的风险，从而解决早期地热开发的主要财务障碍。为 GREM 提供的资金与对进行招标和许可的机构进行培训相结合，以履行能力建设机制。这三个机制共同努力解决根深蒂固的障碍并促进行业的可持续变革。

人们发现，社会学习机制是影响政府官僚机构内部规范变革和问题解决的关键，这影响了印度尼西亚和菲律宾地热开发和更广泛的能源转型的总体轨迹。正如世界银行一位高级能源专家所解释的那样，与政府的对话是一个漫长的过程，涉及在不同级别的政府（部级、总统级以及地方行政级别）开展工作，对技术官僚和实施者进行教育的政策。26这一迭代过程涉及世界银行和政府部门之间的反复讨论，前者提供指导，后者与国内选民就经济和政治上更可行的方案进行谈判。在印度尼西亚，巴厘岛 COP-13 和 2009 年 G-20 峰会等多次国际论坛施加了国际压力，分散了围绕碳减排的规范，并有助于推动 SBY 下的减排承诺，尽管政府仍然落后于碳减排承诺。其目标和能源发展计划，反映了可能存在的国内障碍。

在这两个案例研究中，能力建设机制都很明显，发展机构为培训和机构能力建设提供资金，以发展技术和机构能力，例如培训具有技术专长的机构或确保各部委能够成功实施政策和计划。菲律宾的能力建设机制就是例证，当时马科斯政权优先发展地热能，但该国当地的技术专长有限。新西兰对此作出回应，提供双边技术援助，旨在帮助政府发展技术能力，并在该国尝试利用新技术开发二次资源的过程中，在 2021 年继续发挥作用。

这一分析进一步揭示了政治意愿的干预作用，这是提高地热技术作为能源容量需求主要解决方案的重要性的必要条件；能源冲击在确定发展融资消除障碍的总体影响和成果方面也发挥着干预作用。有关这些动态的直观描述，请参见图7 。

图 7 . 气候融资与国内政治障碍之间的互动效应。
政府在能源计划中优先考虑地热技术、进行监管改革、投资国家资源的政治意愿——无论是与开发银行和私营部门共同融资（如印度尼西亚），还是利用国有企业进行勘探和钻探就像菲律宾的例子一样——在消除地热开发障碍方面发挥了根本性作用。当能源冲击造成产能限制、能源价格高企和能源不安全时，就会导致将可再生能源投资作为整体能源投资组合的一部分——正如电力行业危机后的菲律宾和从净出口国转变为净出口国后的印度尼西亚所看到的那样。净进口国——两国政府都优先考虑地热能开发。图1）。因此，虽然气候融资的三个机制相互依存地影响印度尼西亚和菲律宾地热开发的金融、监管和技术障碍，但政治意愿和能源冲击发挥着重要的干预作用。

最后，虽然自由化政策在允许私人实体投资和开发地热项目方面发挥了重要作用（例如菲律宾的 BOT 计划和印度尼西亚的联合石油公司），但这些改革因私人实体对亚洲金融危机的反应而受到削弱。投资被停止。尽管进行了改革并努力吸引外国投资和培育国内产业，但仍有少数公司成功开发和拥有地热资产。如图3-6所示，国有企业在行业中占据主导地位，拥有大部分运营资产。鉴于印度尼西亚和菲律宾新建立的风险缓解机制以及菲律宾开放外资所有权规则，这一趋势可能会发生变化。
结论
本文通过研究气候融资对受援国可再生能源发展的国内障碍的影响，为日益增长的气候融资有效性研究做出了贡献。本文旨在回答国际发展机构和气候融资如何有效解决印度尼西亚和菲律宾地热开发的国内障碍，以及国内政治如何减轻影响。主要发现是，效用调节机制（或开发项目融资）是最重要的援助形式，但它不足以完全消除以自我维持的方式促进私人投资地热部署所需的障碍。项目融资（效用调节剂）通常与政策传播（社会学习）和培训（能力建设）交织在一起，更有效地消除地热开发的障碍。这些发现对更广泛的气候融资和发展援助具有重要的政策影响：为了最有效，气候融资应包括一揽子综合方案，通过将政策咨询和技术能力建设与基于项目的财政援助相结合，解决主要的监管、金融和技术障碍。

我的研究结果表明，优先发展可再生能源的政治意愿是发展援助有效性的必要条件，而能源冲击会影响政治意愿。这些干预变量对气候融资机制的有效性发挥着重要作用。该论文发现，国际机构、跨国参与者、政府部门和行业之间多年来甚至数十年的政策对话逐渐导致社会学习，以改善重要的监管障碍，例如印度尼西亚勘探钻探的政府资助或菲律宾的外资所有权。

尽管印度尼西亚和菲律宾在消除地热开发障碍方面取得了很大进展，但仍然存在一些障碍。菲律宾的财务障碍尚未解决，可能会受益于拟议的风险分担机制或上网电价补贴，但需要为勘探钻探提供进一步的财政支持。在印度尼西亚，金融障碍很可能通过 GREM 得到解决，但尚未经过检验——只有时间才能证明这种机制是否能降低金融风险以充分吸引私人投资。通过职业计划进行进一步的技术培训将有利于发展当地地热行业的国内技术专长（Yasukawa＆Anbumozhi，2018）。

随着两国努力实现《巴黎协定》和《格拉斯哥气候公约》规定的减排目标，地热开发应优先考虑能源规划中的能力建设，但优先开发地热的政治意愿和承诺对于实现这些目标至关重要，即使水平有所提高气候融资。强调持续开发地热能力所带来的更广泛的能源安全效益可能会增加政府利益相关者对这些问题的重视。